Tema 21. Los Recursos. Recursos administrativos: concepto, clases y principios generales de su regulación actual. Actos que ponen fin a la vía administrativa. La resolución de los recursos administrativos: la reformatio in peius. El recurso contencioso-administrativo.

1. Los Recursos

🎯 Idea clave

• Los recursos constituyen los mecanismos legales destinados a impugnar actos administrativos ante la propia Administración.
• La Ley 39/2015 regula el régimen jurídico básico y común en su Título V, comprendido entre los artículos 112 y 126.
• Esta regulación ostenta carácter de legislación básica estatal dictada al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución Española.
• El sistema vigente simplifica la estructura anterior de la Ley 30/1992, manteniendo tres recursos administrativos específicos.
• Los artículos 112 a 120 establecen principios generales aplicables a todos los recursos de forma unitaria.
• El Servicio Andaluz de Salud se encuentra sometido a este régimen común en virtud de su condición de Administración Pública.

📚 Desarrollo

Normativa básica. La regulación actual de los recursos se contiene fundamentalmente en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Su Título V, que abarca desde el artículo 112 hasta el 126, configura el régimen jurídico básico y común aplicable a todas las Administraciones Públicas del territorio nacional.

Fundamento constitucional. Esta regulación tiene carácter de legislación básica estatal, dictada al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el procedimiento administrativo común. Esta condición impide que las comunidades autónomas establezcan normativas sustantivas divergentes en esta materia.

Simplificación del sistema. Frente al esquema anterior regulado por la Ley 30/1992, que distinguía entre recursos ordinarios —alzada y reposición— y recurso extraordinario de revisión, la norma vigente ha simplificado notablemente el sistema. La Ley 39/2015 mantiene tres recursos —alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión— pero mejora la sistemática previa.

Principios generales. La innovación principal radica en la introducción de una sección dedicada a los principios generales, contenida en los artículos 112 a 120, que resultan aplicables a todos los recursos. Estos principios constituyen el núcleo fundamental del régimen recursivo y vinculan la actuación de todos los órganos administrativos.

Ámbito de aplicación. El Servicio Andaluz de Salud, como organismo autónomo de carácter administrativo adscrito a la Consejería competente en materia de salud de la Junta de Andalucía, se encuentra plenamente sometido a este régimen jurídico común de recursos en virtud de su condición de Administración Pública.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 39/2015: Norma que regula el procedimiento administrativo común y contiene en su Título V el régimen de recursos.
• Título V (arts. 112-126): Conjunto de preceptos que establecen el régimen jurídico básico y común de los recursos administrativos.
• Legislación básica: Condición normativa que impide a las comunidades autónomas regular materias distintas a las establecidas por el Estado.
• Art. 149.1.18ª CE: Base constitucional que fundamenta la competencia exclusiva del Estado sobre procedimiento administrativo común.
• Simplificación sistemática: Reforma operada respecto a la Ley 30/1992, eliminando la distinción entre recursos ordinarios y extraordinarios como categorías generales.
• Tres recursos: Alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión conforme al sistema vigente.
• Principios generales (arts. 112-120): Normas aplicables a todos los recursos que configuran el núcleo del régimen recursivo.
• Régimen común: Uniformidad normativa obligatoria para todas las Administraciones Públicas, incluido el SAS.

🧠 Recuerda

• La LPACAP regula los recursos administrativos en su Título V, arts. 112-126.
• El art. 149.1.18ª CE fundamenta la competencia estatal exclusiva sobre procedimiento administrativo.
• El sistema actual simplifica el anterior esquema de la Ley 30/1992.
• Existen tres recursos administrativos en el ordenamiento vigente: alzada, reposición potestativa y revisión extraordinaria.
• Los principios generales se encuentran en los artículos 112 a 120 de la LPACAP.
• El SAS se rige por este régimen común al ser Administración Pública.
• La regulación tiene carácter de legislación básica, no susceptible de modificación autonómica sustantiva.
• Los recursos constituyen vías de impugnación previas o alternativas a la vía contencioso-administrativa.

2. Recursos administrativos: concepto, clases y principios generales de su regulación actual

🎯 Idea clave

• El recurso administrativo es el acto jurídico de impugnación mediante el cual un sujeto legitimado ejercita su derecho a contradecir una resolución administrativa ante la propia Administración que la dictó.
• Constituye una vía de control interno de la legalidad que se enmarca dentro de la autotutela revisora, combinando la garantía del administrado con la técnica de autocontrol administrativo.
• Su fundamento constitucional se encuentra en los artículos 103.1 y 106.1 de la Constitución Española, que imponen el sometimiento pleno de la Administración al Derecho y su control judicial.
• La regulación vigente se localiza en el Capítulo II del Título V de la Ley 39/2015, que construye primero un marco común de principios generales antes de regular los recursos concretos.
• El sistema distingue tres clases principales: el recurso de alzada, el recurso potestativo de reposición y el recurso extraordinario de revisión.

📚 Desarrollo

Concepto y naturaleza. El recurso administrativo es el acto jurídico de impugnación mediante el cual un sujeto legitimado solicita ante la propia Administración la anulación o modificación de una resolución administrativa o un acto de trámite cualificado por razones de legalidad. Se trata de un instrumento de control interno de la legalidad administrativa que se enmarca dentro de la denominada autotutela revisora.

Doble dimensión. Este instituto combina dos dimensiones esenciales. Por un lado, es una garantía del administrado, que dispone de una vía formal de reacción contra decisiones que considera contrarias a Derecho o lesivas para sus derechos e intereses legítimos. Por otro, es una técnica de autocontrol administrativo, pues permite a la Administración corregir errores propios, unificar criterios y depurar ilegalidades sin necesidad de llegar siempre al proceso judicial.

Fundamento constitucional. La base constitucional se encuentra en el artículo 106.1 de la Constitución Española, que somete la actuación administrativa al pleno control judicial, y en el artículo 103.1, que impone a la Administración el deber de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Estos preceptos justifican la existencia de mecanismos de revisión interna previos al control jurisdiccional.

Marco normativo. La regulación actual se encuentra en el Capítulo II del Título V de la Ley 39/2015, dedicado específicamente a los recursos administrativos. Los artículos 112 a 120 fijan las bases del sistema, estableciendo primero un marco común sobre el que se proyectan después las especialidades de cada recurso concreto.

Estructura del sistema. El legislador no se limita a enumerar recursos aislados, sino que construye un armazón general que incluye el objeto y clases de recursos, su interposición, las causas de inadmisión, la suspensión de la ejecución, la audiencia, la resolución y la pluralidad de recursos. Sobre esta base común se regulan las particularidades de cada modalidad recursiva.

Clases de recursos. El sistema distingue tres clases principales. El recurso de alzada procede frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa y se interpone ante el órgano que dictó el acto o su superior jerárquico, correspondiendo la resolución a este último. El recurso potestativo de reposición se dirige contra actos que ponen fin a la vía administrativa ante el mismo órgano que los dictó, siendo su carácter potestativo porque el interesado puede optar entre interponerlo o acudir directamente a la vía contencioso-administrativa. Finalmente, el recurso extraordinario de revisión solo cabe contra actos firmes en vía administrativa cuando concurren causas tasadas por la ley, constituyendo un remedio excepcional frente a situaciones especialmente cualificadas.

🧩 Elementos esenciales

• Autotutela revisora: mecanismo mediante el cual la propia Administración revisa sus actos antes de que el interesado acuda a la vía contencioso-administrativa.
• Recurso de alzada: recurso ordinario jerárquico que procede frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa, resolviendo el superior jerárquico.
• Recurso potestativo de reposición: interpuesto ante el mismo órgano que dictó el acto que pone fin a la vía administrativa, caracterizado porque el interesado puede optar entre interponerlo o acudir directamente a la vía judicial.
• Recurso extraordinario de revisión: remedio excepcional frente a actos firmes en vía administrativa cuando concurren causas especialmente cualificadas y tasadas por la ley.
• Ley 39/2015: norma que regula los recursos en su Capítulo II del Título V, articulando un sistema común antes de regular las especialidades de cada recurso.
• Doble función: los recursos sirven simultáneamente como garantía del administrado y como técnica de autocontrol administrativo para la corrección de errores.
• Artículos 112 a 120 LPACAP: núcleo normativo que establece las bases del sistema de recursos administrativos.
• Organización jerárquica: la revisión sigue produciéndose dentro de la propia organización administrativa, aunque no necesariamente por el mismo órgano que dictó el acto impugnado.

🧠 Recuerda

• El recurso administrativo es control interno de legalidad, no judicial.
• El fundamento constitucional se encuentra en los artículos 103.1 y 106.1 CE.
• El recurso de alzada es el recurso ordinario jerárquico por excelencia.
• El recurso potestativo de reposición permite elegir entre la vía administrativa o la judicial.
• El recurso extraordinario de revisión es excepcional y requiere causas tasadas.
• La Ley 39/2015 estructura primero un marco común y luego las especialidades.
• La revisión se produce dentro de la propia organización administrativa.
• No es necesario que revise el mismo órgano que dictó el acto impugnado.

3. Actos que ponen fin a la vía administrativa

🎯 Idea clave

• Los actos del Servicio Andaluz de Salud son actos administrativos sujetos al Derecho administrativo en sus relaciones con la ciudadanía.
• La naturaleza de organismo autónomo administrativo del SAS determina que sus actos sean impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
• El SAS aplica la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en la gestión de sus actos administrativos.
• La revisión de oficio de los actos preparatorios y de los actos de adjudicación se efectúa conforme al Capítulo I del Título V de la LPACAP.
• El ámbito subjetivo de la LPACAP alcanza al SAS como parte del sector público institucional de la Junta de Andalucía.

📚 Desarrollo

Naturaleza jurídica de los actos. El Servicio Andaluz de Salud, configurado como organismo autónomo de carácter administrativo y agencia administrativa de la Junta de Andalucía, realiza actos administrativos sujetos al Derecho administrativo en sus relaciones con los ciudadanos.

Control jurisdiccional. La naturaleza administrativa del SAS implica que sus actos son actos administrativos impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, una vez que se hayan agotado las vías previas en el ordenamiento administrativo.

Marco procedimental. El SAS actúa sometido a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que regula la validez y eficacia de los actos y el procedimiento común aplicable a su actividad.

Revisión de oficio. La revisión de oficio de los actos preparatorios y de los actos de adjudicación se efectúa conforme al Capítulo I del Título V de la LPACAP, configurándose como una especialidad sectorial apoyada en la legislación general de procedimiento administrativo.

Ámbito de aplicación normativa. Como entidad integrada en el sector público institucional de la Junta de Andalucía, el SAS está comprendido en el ámbito subjetivo de aplicación de la LPACAP, con sujeción a las directrices y criterios generales de la política sanitaria autonómica.

🧩 Elementos esenciales

• Actos administrativos del SAS: Actuaciones formales del Servicio Andaluz de Salud en ejercicio de sus competencias, sometidas al Derecho administrativo.
• Jurisdicción contencioso-administrativa: Órganos competentes para revisar los actos del SAS una vez agotada la vía administrativa.
• LPACAP: Norma reguladora del procedimiento administrativo común aplicable a los actos del SAS.
• Actos preparatorios: Trámites previos susceptibles de revisión de oficio conforme al Capítulo I del Título V de la LPACAP.
• Actos de adjudicación: Decisiones de asignación de derechos o bienes que pueden ser revisadas de oficio según la citada normativa.
• Revisión de oficio: Mecanismo de control administrativo regulado en la LPACAP para determinar la legalidad de ciertos actos.
• Sector público institucional: Condición del SAS que determina su sujeción al régimen jurídico administrativo.

🧠 Recuerda

• El SAS realiza actos administrativos sujetos al Derecho administrativo.
• Sus actos son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
• La LPACAP regula el procedimiento administrativo común aplicable al SAS.
• La revisión de oficio se aplica a actos preparatorios y de adjudicación.
• El SAS tiene personalidad jurídica propia pero está sometido al ordenamiento administrativo.
• Los actos del SAS se revisan conforme al Capítulo I del Título V de la LPACAP.
• El SAS forma parte del sector público institucional de la Junta de Andalucía.

4. La resolución de los recursos administrativos: la reformatio in peius

🎯 Idea clave

• La reformatio in peius prohíbe expresamente que la resolución de un recurso agrave la situación jurídica del recurrente como consecuencia exclusiva de haber interpuesto el recurso.
• Su fundamento radica en la garantía del derecho de defensa reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución Española y en el principio de congruencia.
• La Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, recoge esta prohibición de forma imperativa en el artículo 119.3.
• La prohibición alcanza todos los recursos administrativos ordinarios, los especiales y la vía contencioso-administrativa mediante el artículo 67.1 de la Ley Jurisdiccional.
• Esta garantía protege la confianza legítima del administrado y evita que el ejercicio del derecho a recurrir se convierta en un factor autónomo de empeoramiento.

📚 Desarrollo

Concepto y naturaleza. La reformatio in peius, expresión latina que significa literalmente "reforma a peor", constituye una prohibición jurídica que impide al órgano administrativo que resuelve un recurso empeorar la posición jurídica en que se encontraba el recurrente antes de interponerlo. No se trata meramente de una confirmación automática del acto impugnado, sino de un acto revisor que examina jurídicamente la actuación anterior a la luz de las pretensiones formuladas.

Fundamento constitucional y legal. Esta institución se sustenta en el derecho de defensa y en el principio según el cual nadie puede ser penalizado por ejercer su legítimo derecho a recurrir. La Ley 39/2015 LPACAP consagra expresamente esta prohibición en el artículo 119.3, estableciendo que la resolución será congruente con las peticiones formuladas y que "en ningún caso" podrá agravarse la situación inicial del recurrente, configurando un mandato imperativo sin excepciones en la vía administrativa ordinaria.

Evolución histórica. La prohibición cuenta con raíces en el Derecho Romano, aunque su formulación como principio general se consolidó con la codificación procesal moderna. En el ordenamiento español, se incorporó explícitamente por primera vez en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, manteniéndose en la Ley 30/1992 y reforzándose en la actual LPACAP mediante la fórmula terminante "en ningún caso", que subraya su carácter absoluto.

Ámbito de aplicación. La prohibición despliega sus efectos en todos los recursos administrativos: el recurso de alzada, el potestativo de reposición, el extraordinario de revisión y los recursos especiales. Asimismo, rige en la vía contencioso-administrativa, donde la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha deducido esta garantía del principio de congruencia procesal del artículo 67.1 LJCA y del derecho a la tutela judicial efectiva.

Relación con la congruencia. Existe una estrecha vinculación entre la reformatio in peius y el principio de congruencia. El órgano revisor debe resolver dentro del marco del recurso presentado, pudiendo estimar, desestimar o inadmitir, pero nunca transformar una pretensión favorable en un resultado perjudicial para quien ha interpuesto la impugnación. La regla de comparación debe establecerse siempre respecto a la situación inicial, no a la que obtendría si se estimara el recurso.

Límites y matizaciones. La prohibición no impide la corrección de errores materiales ni la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho cuando proceda, pues estos supuestos constituyen procedimientos distintos del recurso. En la práctica del Servicio Andaluz de Salud, esta garantía resulta esencial para proteger tanto al personal estatutario como a los contratistas frente a posibles agravamientos derivados del ejercicio de su derecho a recurrir actuaciones administrativas.

🧩 Elementos esenciales

• Reformatio in peius: prohibición jurídica que impide agravar la situación del recurrente como consecuencia exclusiva de haber interpuesto el recurso.
• Artículo 119.3 LPACAP: norma expresa que establece el mandato imperativo de no agravamiento, disponiendo que la resolución será congruente con las peticiones.
• Derecho de defensa: fundamento constitucional en el artículo 24.1 CE que justifica la protección del recurrente frente a empeoramientos por ejercer su defensa.
• Principio de congruencia: obligación de que la resolución se ajuste a las pretensiones formuladas sin introducir perjuicios no solicitados.
• Situación inicial: regla de comparación para determinar si existe agravamiento, referida a la posición jurídica previa a la interposición del recurso.
• Acto revisor: naturaleza de la resolución del recurso, que examina jurídicamente el acto impugnado sin constituir una decisión nueva desligada del expediente.
• Vía contencioso-administrativa: aplicación de la prohibición mediante el artículo 67.1 LJCA y la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
• Recursos ordinarios: alzada, reposición y extraordinario de revisión, donde opera la prohibición de forma absoluta.
• Revisión de oficio: procedimiento distinto del recurso que puede declarar la nulidad de pleno derecho aunque perjudique al interesado.
• Personal del SAS: ámbito específico de aplicación que protege a estatutarios y contratistas del Servicio Andaluz de Salud.

🧠 Recuerda

• La resolución del recurso es un acto administrativo revisor que consume la función garantista del sistema de recursos.
• El artículo 119.3 LPACAP prohíbe expresamente que la resolución agrave la situación inicial "en ningún caso".
• El fundamento es profundamente garantista: evitar que el recurso se convierta en un factor autónomo de empeoramiento.
• Aplica a todos los recursos administrativos ordinarios, especiales y a la jurisdicción contencioso-administrativa.
• La regla de comparación es la situación inicial del recurrente, no la que obtendría si se estimara su pretensión.
• No se vulnera la prohibición cuando se corrigen errores materiales o se revisa de oficio por nulidad de pleno derecho.
• El silencio en la resolución del recurso es generalmente negativo, salvo el doble silencio en alzada que resulta estimatorio.
• En el ámbito del SAS, esta institución protege específicamente al personal estatutario y contratistas frente a represalias por recurrir.

5. El recurso contencioso-administrativo

🎯 Idea clave

• La Ley 29/1998, de 13 de julio, regula este recurso como el instrumento procesal para el control judicial de la actuación administrativa.
• Constituye la garantía constitucional del sometimiento de la Administración al Derecho y la protección de derechos e intereses legítimos.
• Procede frente a disposiciones generales y actos administrativos expresos o presuntos que ponen fin a la vía administrativa.
• Existen tres modalidades procesales: recurso directo, recurso indirecto y cuestión de ilegalidad frente a reglamentos.
• El juzgador anula los actos ilegales pero no sustituye la discrecionalidad administrativa en la determinación del contenido de los actos anulados.
• Los actos del Servicio Andaluz de Salud son revisables ante el orden contencioso-administrativo, excluyéndose los litigios con personal laboral.

📚 Desarrollo

Normativa aplicable. La Ley 29/1998, de 13 de julio, constituye el marco normativo principal, desarrollando el control judicial previsto constitucionalmente. La ley comprende 139 artículos estructurados en un Título Preliminar y siete títulos que regulan órganos, partes, objeto del recurso, procedimientos especiales y ejecución de sentencias.

Función jurisdiccional. Esta jurisdicción cumple una doble función esencial: protege derechos e intereses legítimos de las personas afectadas por la actuación administrativa y garantiza objetivamente el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico. Esta dualidad convierte al recurso en una garantía constitucional fundamental.

Ámbito de control. El control no se limita al acto administrativo clásico, extendiéndose a disposiciones generales de rango inferior a la ley, inactividad administrativa, vía de hecho, responsabilidad patrimonial y contratos administrativos. Esta amplitud responde a la necesidad de controlar cualquier forma de actividad administrativa que afecte jurídicamente a la ciudadanía.

Tipos de recurso. La normativa distingue tres modalidades procesales: el recurso directo contra actos expresos regulado en el artículo 25.1, el recurso indirecto del artículo 26 y la cuestión de ilegalidad frente a reglamentos prevista en los artículos 27 y 123 a 126.

Estimación del recurso. El artículo 70 establece que el recurso se estima cuando la disposición, actuación o acto incurre en infracción del ordenamiento jurídico o en desviación de poder, entendida como el ejercicio de potestades para fines distintos de los legalmente establecidos.

Límites de la sentencia. El artículo 71 precisa que los órganos judiciales no pueden determinar el contenido discrecional de los actos anulados, confirmando el equilibrio entre control judicial y margen de libertad administrativo. El juez controla la legalidad sin ocupar el lugar de la Administración en sus decisiones discrecionales.

Aplicación al SAS. Como agencia administrativa, los actos del Servicio Andaluz de Salud son revisables ante este orden jurisdiccional, aunque los litigios derivados de relaciones laborales con su personal se ventilan ante la jurisdicción social competente.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 29/1998: normativa básica que regula la jurisdicción y el recurso contencioso-administrativo, con 139 artículos distribuidos en siete títulos.
• Doble función: protección subjetiva de derechos e intereses legítimos y control objetivo de la legalidad de la actuación administrativa.
• Objeto amplio: abarca disposiciones generales, actos expresos o presuntos que ponen fin a la vía administrativa, inactividad y vía de hecho.
• Recurso directo: previsto en el artículo 25.1 de la LJCA contra actos expresos de la Administración.
• Recurso indirecto: regulado en el artículo 26 de la LJCA.
• Cuestión de ilegalidad: mecanismo específico frente a reglamentos contemplado en los artículos 27 y 123 a 126.
• Desviación de poder: causa de estimación del recurso según el artículo 70 cuando se utilizan potestades para fines distintos de los legales.
• Límite de la sentencia: el juez no puede determinar el contenido discrecional de los actos anulados conforme al artículo 71.
• Sujeción del SAS: sus actos administrativos son revisables ante los órganos del orden contencioso-administrativo.
• Exclusión laboral: los litigios con personal laboral del SAS corresponden a la jurisdicción social.

🧠 Recuerda

• La LJCA es la norma específica que desarrolla el control judicial de la Administración con entrada en vigor en diciembre de 1998.
• El recurso procede contra actos que ponen fin a la vía administrativa y contra disposiciones generales de rango inferior a la ley.
• Existen tres tipos principales: directo, indirecto y cuestión de ilegalidad frente a reglamentos.
• El control alcanza reglamentos, contratos administrativos, inactividad, vía de hecho y responsabilidad patrimonial.
• La desviación de poder constituye una causa específica de estimación del recurso contemplada en el artículo 70.
• El juez controla la legalidad pero respeta el margen discrecional de la Administración sin sustituirla.
• Los actos del SAS son revisables ante los juzgados contencioso-administrativos.
• Los conflictos laborales del personal del SAS se ventilan ante la jurisdicción social.
• La Ley de Enjuiciamiento Civil se aplica supletoriamente a este recurso.
• El procedimiento administrativo común y el silencio administrativo regulados en la LPACAP resultan aplicables en lo relativo al agotamiento de la vía previa.