Tema específico de Administrativo en abierto.
La normativa básica que regula el procedimiento administrativo común es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Esta norma deroga expresamente la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, estableciendo un nuevo marco jurídico para las actuaciones de las Administraciones Públicas en España. La Ley 39/2015 tiene rango de ley básica en el sentido del artículo 149.1.18 de la Constitución Española, regulando los principios básicos del procedimiento administrativo común sin perjuicio de las competencias que la Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas. La norma regula los actos administrativos, los procedimientos administrativos comunes y los principios de la actuación de las Administraciones Públicas.
El ámbito de aplicación de la normativa se circunscribe a los procedimientos administrativos comunes desarrollados por las Administraciones Públicas. Se entiende por procedimiento administrativo el conjunto de actuaciones y trámites preestablecidos que deben cumplirse para la formulación del pronunciamiento administrativo definitivo. La ley regula la actividad administrativa propiamente dicha, la potestad reglamentaria y la actividad administrativa ejecutiva, entendiendo por procedimientos administrativos comunes aquellos que no están sometidos a normativa específica diferente. La normativa resulta aplicable a la actividad administrativa pública, excluyendo expresamente los actos y actuaciones sujetos a Derecho privado, salvo que una norma con rango de ley disponga expresamente su sujeción a las reglas del procedimiento administrativo. Comprende tanto la actividad decisoria como la ejecutiva de las Administraciones.
La ley es de aplicación a todas las Administraciones Públicas, entendiendo por tales el Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales, las Universidades públicas, los Organismos públicos vinculados o dependientes de las anteriores, y cualquier otro ente público que forme parte de la Administración. Se incluyen igualmente las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las Administraciones. La normativa alcanza a todos los organismos públicos en el ejercicio de sus funciones administrativas, estableciendo un régimen común que garantiza la unidad de actuación y coherencia en la práctica administrativa. Las Universidades públicas quedan expresamente incluidas en el ámbito de aplicación subjetivo de la ley.
La Ley del Procedimiento Administrativo Común establece un régimen supletorio respecto de las normas especiales. Cuando una materia se encuentre regulada específicamente por una ley particular, prevalecerán las disposiciones de esta última sobre las de la norma de procedimiento común. La ley define su carácter de norma básica de procedimientos, resultando aplicable en aquellos aspectos no regulados expresamente por leyes especiales. Esta subsidiariedad garantiza la existencia de un régimen mínimo común que opera cuando las normativas sectoriales no contienen previsiones específicas sobre aspectos procedimentales. Las normas especiales pueden establecer plazos, trámites y requisitos diferentes, prevaleciendo sobre la normativa común.
La normativa no resulta aplicable a los procedimientos parlamentarios, a los procedimientos judiciales y a los actos y actuaciones sujetos exclusivamente a Derecho privado. Quedan excluidos expresamente los actos de gobierno interno de las Corporaciones locales. Asimismo, no se aplican las disposiciones de la ley a los procedimientos regulados por normas de Derecho internacional público o por normativa de la Unión Europea cuando establezcan regímenes específicos diferentes. Las Administraciones reguladoras de los mercados sectoriales pueden establecer procedimientos específicos propios en sus normativas especiales. Los actos de gobierno interno se entienden como aquellos que las Corporaciones locales adoptan en ejercicio de su autonomía local en ordenación interna.
La ley establece disposiciones específicas aplicables a los poderes adjudicadores en materia de contratos del sector público, regulando aspectos del procedimiento de contratación pública en relación con la contratación menor y determinados aspectos formales del procedimiento administrativo aplicables a la contratación pública. Estas disposiciones resultan aplicables a los procedimientos de contratación del sector público en cuanto no se opongan a la normativa específica de contratos públicos.
| Aspecto | Alcance normativo | Exclusiones principales |
|---|---|---|
| Norma básica | Ley 39/2015, 1 octubre | Deroga Ley 30/1992 |
| Materia regulada | Procedimientos administrativos comunes; actividad administrativa pública | Derecho privado; actos de gobierno interno Corporaciones locales |
| Sujetos incluidos | Estado, CCAA, EELL, Universidades públicas, organismos públicos | - |
| Relación normativa | Norma supletoria básica (art. 149.1.18 CE) | Prevención normas especiales; Derecho internacional público; Derecho UE |
| Contratación | Aplicable a poderes adjudicadores (contratación menor) | - |
Son interesados en el procedimiento administrativo las personas físicas o jurídicas que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:
La inclusión en alguno de estos supuestos determina la titularidad de los derechos reconocidos en la normativa procesal y la sujeción a las obligaciones derivadas del procedimiento.
La capacidad de obrar constituye el requisito personal necesario para actuar válidamente en el procedimiento. Se reconoce a las personas que ostenten la capacidad legal para ser titulares de derechos y obligaciones según el ordenamiento jurídico.
Los menores de edad y las personas con capacidad modificada judicialmente no actúan personalmente en el procedimiento, sino que ejercen sus derechos en el mismo únicamente a través de sus representantes legales.
Los interesados pueden actuar ante las Administraciones Públicas mediante representante, sin necesidad de justificar específicamente la razón de la designación.
Modalidades de representación:
| Tipo | Características | Sujetos |
|---|---|---|
| Voluntaria | Requiere designación expresa por el interesado | Cualquier persona con capacidad de obrar |
| Legal | Corresponde por imperativo legal | Representantes legales de menores e incapacitados |
| Presunta | Se presume por operación legal sin necesidad de designación expresa | Personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica |
Presunción de representación:
En las personas jurídicas, se presume la representación cuando actúa el órgano que corresponda según se establezca en la escritura pública de constitución o en los estatutos. A falta de determinación expresa, presume la representación la persona que ostente la representación legal de la entidad.
En las entidades sin personalidad jurídica, se presume la representación cuando actúe quien las represente según las normas aplicables que rijan su funcionamiento.
La representación voluntaria se ejerce mediante designación expresada del interesado, mientras que la legal corresponde a los representantes legales de menores de edad o personas incapacitadas.
La normativa reconoce un catálogo de derechos a las personas que mantengan relación con la Administración Pública. Estos derechos informan la actuación de los órganos administrativos y configuran un estatus jurídico activo frente a la potestad pública. El reconocimiento alcanza tanto a personas físicas como a personas jurídicas que participen en procedimientos administrativos o mantengan cualquier otra relación jurídica con la Administración.
Los interesados tienen derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimientos en los que tengan tal condición. Este derecho incluye la facultad de obtener certificación sobre la existencia o no de un expediente determinado, así como consultar el contenido de los documentos que obren en poder de la Administración.
Corresponde asimismo a los interesados obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos en los que participen. No obstante, este derecho no alcanza a los informes previos, borradores de resoluciones o documentos relativos al procedimiento de deliberación interna de los órganos colegiados. La entrega de copias se realizará en el plazo de cinco días hábiles desde la solicitud.
Otro derecho fundamental es el de obtener la motivación de los actos administrativos y el conocimiento del contenido íntegro de los reglamentos que les sean aplicables. La motivación debe ponerse de manifiesto de forma expresa en la resolución, indicando los hechos probados, los fundamentos jurídicos y la valoración de la prueba practicada.
Las personas tienen derecho a ser asistidas por abogado y procurador en los procedimientos administrativos, pero únicamente cuando así lo disponga una norma con rango de ley. En ausencia de previsión legal específica, la asistencia letrada no resulta obligatoria en la vía administrativa.
En el ámbito lingüístico, los interesados tienen derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de la comunidad autónoma donde esté radicado el órgano ante el que se actúa, y a no ser desfavorecidos en el ejercicio de sus derechos por razón del idioma elegido. La Administración debe garantizar la utilización efectiva de estas lenguas en sus relaciones con los ciudadanos.
Corresponde a las personas el derecho a utilizar medios electrónicos en sus relaciones con la Administración, tanto para la realización de cualquier trámite procedimental como para el acceso a información y servicios públicos. Este derecho incluye la posibilidad de recibir notificaciones y comunicaciones mediante medios electrónicos cuando se haya constituido la comparecencia electrónica.
Los interesados tienen derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración, debiendo esta solicitarlos directamente de oficio o, en su caso, certificación de su contenido. La Administración no podrá exigir la aportación de certificaciones o documentos acreditativos cuando deban ser conocidos por otros órganos de la misma Administración.
En materia de protección de datos, corresponde a las personas el derecho a que se respete la confidencialidad de sus datos personales, así como el derecho a acceder, rectificar y, en su caso, cancelar los datos de carácter personal incluidos en los ficheros de la Administración. Cuando los datos se comuniquen entre administraciones públicas, el interesado tiene derecho a que se mantengan las garantías y niveles de protección establecidos por la normativa de protección de datos.
Los derechos en este ámbito incluyen:
Los órganos administrativos deben actuar con neutralidad respecto de los interesados, sin discriminación por razón de origen racial, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición personal o social.
Los interesados tienen derecho a que se resuelva y se notifique expresamente el procedimiento administrativo en el plazo legal o reglamentario. Esta exigencia supone la obligación de la Administración de dictar resolución en tiempo y forma, sujeta a los límites temporales establecidos.
Corresponde también a los interesados conocer los recursos que procedan contra las resoluciones administrativas, así como los órganos ante los cuales deben presentarse, el plazo para interponerlos y los requisitos formales que deban cumplir. Debe informárseles asimismo de la posibilidad de obtener la tutela judicial efectiva para reclamar ante los órganos jurisdiccionales la protección de sus derechos e intereses legítimos.
| Derecho | Contenido específico | Exclusiones o requisitos |
|---|---|---|
| Conocimiento del estado | Consultar expediente y obtener certificación de existencia | No acceso a informes previos y borradores |
| Obtención de copias | Reproducción de documentos del procedimiento | Excluidos informes internos y borradores de resoluciones |
| Asistencia letrada | Intervención de abogado y procurador | Solo cuando lo exija norma con rango de ley |
| Uso de lenguas oficiales | Utilizar idioma oficial de la CA | Aplicable al órgano donde radica el procedimiento |
| No presentar documentos existentes | La Administración lo solicita de oficio | Cuando obren en la misma Administración |
| Protección de datos | Acceso, rectificación, cancelación | Salvaguardia en comunicaciones entre administraciones |
La Administración está obligada a resolver y notificar los procedimientos administrativos en el plazo máximo previsto para cada uno de ellos. Cuando el reglamento de organización y funcionamiento no establezca plazo específico, el plazo máximo será de tres meses. Este límite temporal constituye un mandato imperativo vinculado al principio de celeridad.
El cómputo del plazo comienza a partir del día siguiente a la presentación de la solicitud o, en su caso, a la subsanación de deficiencias. Si el procedimiento requiere la tramitación de informes preceptivos de otros órganos, estos deberán emitirse dentro del plazo máximo del procedimiento, sin que puedan establecerse plazos inferiores a diez días ni superiores a quince para su emisión, salvo que la complejidad del asunto justifique una mayor ampliación justificada.
Cuando el plazo máximo de resolución expire sin que la Administración haya dictado resolución expresa, se producirá el silencio administrativo, con los efectos previstos en la normativa aplicable.
Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya notificado resolución, el órgano instructor o, en su caso, el órgano competente para resolver, está obligado a comunicar a los interesados, en todo caso, el estado de la tramitación del procedimiento mediante la publicación de un extracto en la sede electrónica correspondiente. Esta información debe incluir la identificación del procedimiento, las actuaciones realizadas, las actuaciones pendientes de realizar y el tiempo previsto para su realización.
El plazo máximo de resolución se interrumpe por la tramitación del requerimiento al interesado para que subsane deficiencias o aporte documentación adicional. La interrupción opera desde la notificación del requerimiento hasta la recepción de la subsanación o aportación. Si el interesado no subsana en el plazo concedido, se entenderá desistido de su solicitud.
El silencio administrativo es la consecuencia jurídica derivada del transcurso del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado resolución expresa. Sus efectos dependen de la naturaleza del procedimiento y deben preverse expresamente en la lege.
| Aspecto | Silencio Positivo | Silencio Negativo |
|---|---|---|
| Efecto jurídico | Produce acto administrativo de aprobación | Produce denegación implícita |
| Base legal | Previsión expresa en leyes o Derecho UE | Previsión expresa en leyes |
| Producido | Estima el derecho peticionado | Desestima la solicitud |
| Recursos | Contra el acto estimado por silencio | Contra la denegación implícita |
El silencio administrativo positivo se produce únicamente en los supuestos previstos expresamente en la ley o en normas de Derecho de la Unión Europea. Tiene por efecto la estimación de la solicitud presentada, produciendo acto administrativo equivalente a una resolución expresa de aprobación.
No obstante, el silencio positivo no operará cuando la solicitud sea contraria a normas imperativas, al ordenamiento jurídico o cuando deba entenderse desestimada por expresa disposición legal.
Los procedimientos en los que opera el silencio positivo incluyen, entre otros, la concesión de subvenciones y ayudas, las autorizaciones sanitarias y farmacéuticas, y otras materias específicamente previstas en normas sectoriales.
El silencio administrativo negativo se produce en los supuestos previstos expresamente en la ley. Tiene por efecto la desestimación de la solicitud, configurando una denegación implícita que puede ser impugnada por los interesados.
Esta modalidad opera como regla general en los procedimientos no incluidos en el ámbito del silencio positivo, siempre que la ley así lo establezca expresamente para el caso concreto.
El silencio administrativo no exime a la Administración de la obligación de resolver, ni priva al interesado del derecho a obtener resolución expresa. La Administración mantiene el deber de dictar resolución motivada incluso después de producido el silencio, sin que el interesado pierda su derecho a la tutela judicial efectiva.
Los términos y plazos en el procedimiento administrativo tienen carácter imperativo. Los plazos máximos para resolver deben ser breves, adecuados a la complejidad de los trámites y a las necesidades de los interesados. Cuando el órgano administrativo deba resolver y notificar en un plazo determinado, la obligación alcanza tanto la resolución como su notificación, debiendo producirse ambas actuaciones dentro del término legal establecido. El cómputo de los plazos se realiza exclusivamente en días hábiles, excluidos los sábados, domingos y festivos nacionales. Cuando el último día del plazo coincida con sábado, domingo o festivo nacional, se entenderá prorrogado hasta el siguiente día hábil. El día del inicio del cómputo no se cuenta, comenzando a correr el plazo desde el día hábil siguiente a aquel en que se produzca la notificación del acto o acuerdo de iniciación o desde el día siguiente a la finalización del trámite anterior.
El cómputo de plazos para los interesados se rige por las siguientes reglas específicas:
| Situación | Regla de cómputo |
|---|---|
| Inicio | El día del inicio no se cuenta; empieza al día siguiente hábil |
| Días inhábiles | No se computan sábados, domingos ni festivos nacionales |
| Final en festivo | Se traslada al siguiente día hábil |
| Notificación | El plazo empieza al día siguiente de la notificación o publicación |
Cuando se requiera a los interesados para subsanar deficiencias o aportar documentación, el plazo concedido será de diez días hábiles. Para formular alegaciones y presentar documentos ante el proyecto de resolución que ponga fin al procedimiento, el plazo será de quince días hábiles. Estos plazos son de carácter general, pudiendo establecerse plazos diferentes por normas con rango de ley cuando así lo exija la naturaleza del procedimiento.
El procedimiento se suspende ex officio por resolución motivada del órgano competente en los siguientes casos:
La suspensión del procedimiento interrumpe los plazos para dictar resolución. El procedimiento se reanudará de oficio cuando desaparezca la causa de la suspensión. No obstante, si la suspensión se acuerda por imposibilidad material o espera de resolución de otro organismo y la causa persiste durante más de tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento, salvo que se trate de procedimientos de oficio iniciados por la Administración, en cuyo caso el plazo será de doce meses.
El procedimiento caduca por transcurso del tiempo cuando los interesados, obligados a impulsarlo por vía de requerimiento o mediante la práctica de actuaciones, no realicen la actuación necesaria durante el plazo de seis meses. Esta caducidad extingue el derecho a la obtención del título o resolución administrativa correspondiente, salvo que se trate de procedimientos de oficio iniciados por la Administración, en cuyo caso el plazo de caducidad será de doce meses. El cómputo del plazo de caducidad se suspende cuando se acuerde la suspensión del procedimiento por las causas legalmente previstas.
El acto administrativo es la manifestación de la voluntad de la Administración Pública constitutiva, declaratoria o modificadora de derechos y obligaciones. Requiere simultáneamente los siguientes requisitos esenciales: competencia del órgano que lo dicta, forma determinada, objeto definido, motivación y notificación.
Los órganos administrativos poseen capacidad para ejercer potestades y cumplir obligaciones conforme a su ordenamiento jurídico. Está prohibido ejercer funciones o atribuciones que excedan de la propia competencia atribuida, sin perjuicio de las facultades de colaboración institucional. Los actos se dictan por escrito, resultando requisito indispensable para su validez la firma del órgano competente, el sello oficial y la indicación del órgano, fecha y lugar de dictado.
Los actos de trámite o de contenido decisorio deben contener la motivación de los hechos y fundamentos de derecho que los sustentan. Esta debe expresar de forma clara, concisa y ordenada las circunstancias de hecho constatadas y las razones jurídicas que justifican la decisión.
Quedan expresamente excluidos de la obligación de motivación:
Los actos surten efectos desde su notificación a los destinatarios o, en su caso, desde su publicación. No producen efectos retroactivos salvo que la norma aplicable prevea expresamente dicha retroactividad. La notificación de actos que establezcan obligaciones de hacer o de pagar interrumpe la prescripción respecto de la obligación principal y sus accesorias.
| Momento de eficacia | Efectos producidos |
|---|---|
| Notificación | Desde la recepción efectiva por el destinatario |
| Publicación oficial | Desde el día de su publicación |
| Respecto a terceros | No surten efectos mientras no se publiquen |
| Entre particulares | Desde que tengan conocimiento efectivo |
Los actos se notifican individualmente a los interesados conforme al principio de notificación personal. Se entiende por interesados los destinatarios de la resolución que ponga fin al procedimiento, así como aquellos a quienes el acto cause afectación directa e individual.
Los medios de notificación comprenden:
El decreto de notificación debe incluir necesariamente: el órgano que acuerda la notificación, el concepto del acto notificado, el texto integrante del mismo, la fecha, la forma de notificación practicada, e indicativo del derecho de impugnación ante el órgano competente y plazo para ejercerlo.
Se entienden notificados los actos el mismo día de la recepción efectiva. En notificación electrónica, se presume la recepción en el día del acceso o, transcurridos diez días hábiles siguientes a la puesta a disposición en la sede electrónica sin que se haya accedido. Durante este plazo, la Administración mantiene acreditada la fecha y hora de la puesta a disposición.
Los actos administrativos se publican en el boletín oficial que corresponda según el ámbito de la competencia del órgano que los dicta. Los efectos se producen desde el día de su publicación.
Respecto de terceros de buena fe, los actos no surten efectos mientras no se publiquen. Entre particulares, surten efectos desde que tengan conocimiento efectivo de los mismos.
Los actos administrativos pueden ser inválidos por nulidad de pleno derecho o por anulabilidad. La nulidad afecta a actos viciados de defectos que lesionan el ordenamiento jurídico de forma grave, mientras que la anulabilidad procede por defectos formales menos graves o por infracciones de normas de competencia orgánica interna.
Son nulos de pleno derecho los actos:
La nulidad no precisa ser declarada por vía judicial o administrativa para producir efectos jurídicos; opera ipsu facto. Cualquier interesado puede invocarla ante el órgano que dictó el acto o ante el superior jerárquico, y estos están obligados a declararla de oficio en cualquier momento, incluso de manera posterior a la tramitación de recursos.
Son anulables los actos dictados:
La nulidad de pleno derecho prescribe a los cuatro años desde la fecha de dictado del acto, salvo que constituya delito o esté destinado a defraudar la ley, en cuyo caso no prescribe. Este plazo se interrumpe por la interposición de cualquier recurso o reclamación de responsabilidad patrimonial.
La anulabilidad prescribe a los cien días hábiles desde la fecha de notificación o publicación del acto, o desde el día siguiente a aquel en que se adquiera conocimiento del acto expreso o del silencio administrativo. Este plazo también se interrumpe por la interposición de recursos administrativos o reclamaciones de responsabilidad patrimonial.
La declaración de nulidad o anulabilidad produce la restitución de las partes a su estado anterior. Cuando el acto anulado o declarado nulo hubiera producido efectos destructivos de derechos o situaciones individuales o colectivas, la responsabilidad patrimonial de la Administración se regirá por lo dispuesto en la Ley 33/2003, de 7 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
En el supuesto de nulidad, los interesados tienen derecho a la indemnización cuando el acto hubiera producido efectos irreparables sobre derechos o situaciones jurídicas, siempre que no se trate de actos constitutivos de delito o destinados a defraudar la ley.
| Aspecto | Nulidad de pleno derecho | Anulabilidad |
|---|---|---|
| Causas principales | Incompetencia material/territorial; formalidades esenciales vulneradas; objeto imposible; delito/defraudación; vulneración de derechos fundamentales | Defectos formales no esenciales; incompetencia funcional; violación de normas de competencia orgánica interna; desconocimiento de normas reglamentarias de procedimiento; desviación de poder |
| Plazo de impugnación | 4 años desde el dictado (no prescribe si es delito/defraudación) | 100 días hábiles desde notificación/publicación o conocimiento del acto |
| Declaración | Puede declararse de oficio en cualquier momento | Requiere declaración expresa (no opera ipso iure) |
| Quién puede invocarla | Cualquier interesado; los órganos deben declararla de oficio | Los interesados afectados |
| Interrupción del plazo | Por recurso o reclamación de responsabilidad | Por recurso o reclamación de responsabilidad |
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