Tema específico de Administrativo en abierto.
La gestión presupuestaria constituye el conjunto de actividades administrativas mediante las cuales se hace efectiva la política financiera de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Comprende la planificación, programación, aprobación, ejecución, modificación y control de los recursos públicos. Su naturaleza jurídica se define como un proceso dinámico y complejo, de carácter eminentemente administrativo, sometido a principios de legalidad y eficiencia. Esta gestión abarca tanto la actividad de ingresos como la de gastos, garantizando la adecuada asignación de recursos a los fines públicos establecidos. El proceso se desarrolla dentro de un marco anual, vinculado al ejercicio presupuestario, y responde a criterios de economicidad y transparencia en la actuación de los órganos de la Junta de Andalucía. Este proceso implica la intervención de múltiples órganos administrativos, desde la elaboración inicial por el Gobierno hasta la fiscalización final por órganos externos. La gestión se caracteriza por su vinculación a la legalidad, requiriendo base normativa expresa para cualquier actividad financiera.
El régimen jurídico de la gestión presupuestaria en Andalucía se sustenta en dos normas fundamentales. La Ley General Presupuestaria, aprobada por Real Decreto Legislativo 911/2021 (anteriormente Ley 18/2001), establece las reglas generales aplicables a todos los presupuestos de las administraciones públicas españolas. Complementariamente, la Ley 6/1985, de 13 de junio, de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía, desarrolla el régimen específico para la comunidad autónoma, regulando las facultades de los órganos financieros, la estructura del presupuesto andaluz y las particularidades de su gestión. Ambas normas conforman el ordenamiento que regula la formación, aprobación, ejecución y control del presupuesto autonómico. La interpretación y aplicación de estas normas corresponde a los tribunales y, en materia consultiva, a los servicios jurídicos de la administración. La normativa regula también las relaciones financieras con otras administraciones públicas dentro del sistema de financiación autonómica.
La gestión presupuestaria afecta a todos los órganos y entes que componen el sector público de la Junta de Andalucía. Esto incluye a la propia Administración de la Junta, sus organismos autónomos, entes públicos y demás entidades que integran el sector público andaluz según la normativa vigente. La Consejería de Hacienda y Función Pública ostenta la dirección y coordinación de esta gestión, sin perjuicio de las competencias que corresponden a otros departamentos en la ejecución de sus respectivos presupuestos. Todos estos sujetos quedan vinculados por las limitaciones de crédito establecidas en las leyes de presupuestos anuales y por las normas de distribución de gastos. La extensión del ámbito subjetivo determina que todas las entidades dependientes de la Junta deban someter sus operaciones económicas a las reglas del presupuesto, incluyendo los fondos provenientes de la Unión Europea gestionados por la comunidad autónoma.
La actividad presupuestaria se rige por principios fundamentales que garantizan su correcta configuración y ejecución. El principio de unidad o unitariedad exige que exista un único presupuesto que aglutine todos los ingresos y gastos. El principio de anualidad determina que el presupuesto tenga validez para un ejercicio económico determinado, generalmente coincidente con el año natural. El principio de especificación impide que existan partidas genéricas o indeterminadas, exigiendo concreción en las autorizaciones de gasto. El principio de universalidad establece la inclusión de todas las operaciones financieras sin compensación entre ingresos y gastos. Finalmente, el principio de no disponibilidad de créditos impide la realización de pagos no autorizados por ley. Estos principios operan como límites a la discrecionalidad administrativa en materia económica. Su incumplimiento genera responsabilidades patrimoniales y disciplinarias para los gestores públicos, siendo exigibles tanto en la fase de formación como en la de ejecución presupuestaria.
La gestión presupuestaria se articula mediante un ciclo continuo que comprende varias etapas sucesivas. Este ciclo incluye la formulación o elaboración del anteproyecto, la aprobación parlamentaria mediante ley, la ejecución o realización efectiva de ingresos y gastos, y el control de la actividad financiera. Entre estas fases operan mecanismos de modificación presupuestaria que permiten adaptar las previsiones iniciales a las necesidades surgidas durante el ejercicio. La prórroga del presupuesto y la autorización de créditos para anualidades futuras constituyen instrumentos específicos que garantizan la continuidad de la gestión cuando no se aprueba el presupuesto inicial o se proyectan gastos plurianuales. La dinámica del ciclo presupuestario exige una planificación plurianual que se concreta anualmente, permitiendo la proyección de políticas públicas sostenibles en el tiempo. Los documentos contables registran sistemáticamente todas las operaciones para permitir el seguimiento y la rendición de cuentas.
| Principio | Contenido esencial |
|---|---|
| Unidad | Un único documento presupuestario aglutina toda la actividad financiera |
| Anualidad | Vinculación temporal al ejercicio económico anual |
| Especificidad | Determinación concreta del destino de los créditos |
| Universalidad | Integración de toda operación sin compensaciones |
| No disponibilidad | Prohibición de pagos sin crédito legalmente disponible |
El ciclo presupuestario constituye el período anual en el que se desarrollan las actividades de formación, aprobación, ejecución y liquidación del presupuesto. La duración del ejercicio presupuestario coincide con el año natural, salvo en el supuesto de prórroga del presupuesto anterior.
Las fases del presupuesto comprenden:
| Fase | Características principales |
|---|---|
| Elaboración | Preparación del anteproyecto por el Gobierno con previsiones de ingresos y autorizaciones de gasto |
| Aprobación | Tramitación parlamentaria, debate de enmiendas y sanción por Ley de Presupuestos |
| Ejecución | Gestión recaudatoria de ingresos y ordenación de pagos conforme a los créditos autorizados |
| Liquidación | Cierre contable del ejercicio y determinación del resultado definitivo de la ejecución |
Elaboración: El anteproyecto de la Ley de Presupuestos es elaborado por el Gobierno y sometido al Consejo de Gobierno para su aprobación previa al inicio del ejercicio. Recoge las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gasto para el ejercicio siguiente, estructurándose conforme a las obligaciones establecidas en la normativa vigente.
Aprobación: El anteproyecto se tramita ante el Parlamento de Andalucía. La Ley de Presupuestos debe publicarse en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía con anterioridad al inicio del ejercicio económico. El Parlamento puede introducir modificaciones mediante enmiendas durante el trámite parlamentario.
Ejecución: Comprende la gestión recaudatoria conforme a la liquidación de la recaudación estimada y la ordenación de los pagos correspondientes a los compromisos adquiridos dentro de los límites autorizados. Durante esta fase se desarrollan las competencias de los distintos órganos en materia de tesorería y gasto público.
Liquidación y cierre: Al finalizar el ejercicio se procede a la liquidación, determinando las desviaciones respecto a las previsiones iniciales y el saldo final de tesorería. La cuenta general de la Junta de Andalucía recoge la ejecución del presupuesto y la situación patrimonial de la liquidación.
Cuando no se aprueban los presupuestos antes del inicio del ejercicio económico, el presupuesto vigente se prorroga automáticamente hasta la aprobación de los nuevos presupuestos. Este régimen transitorio permite la continuidad de la actividad administrativa sin interrupción de los servicios públicos esenciales.
Características de la prórroga:
La prórroga afecta a la totalidad del presupuesto, manteniéndose las mismas limitaciones y estructuras del ejercicio anterior. Limita la capacidad de iniciar nuevas actuaciones presupuestarias que comprometan ejercicios futuros.
La Ley de Presupuestos puede autorizar créditos para su reconocimiento en anualidades futuras, destinados a gastos plurianuales cuya realización se extiende a ejercicios posteriores. Su naturaleza jurídica implica un compromiso de gasto futuro que vincula la disponibilidad presupuestaria de ejercicios venideros.
Características esenciales:
La autorización mediante créditos de anualidades futuras constituye una excepción al principio de anualidad presupuestaria, permitiendo la programación de gastos plurianuales.
Las modificaciones presupuestarias constituyen alteraciones de las autorizaciones contempladas en la Ley de Presupuestos durante la vigencia del ejercicio económico. Su finalidad radica en adaptar la previsión inicial a circunstancias sobrevenidas no contempladas en el momento de la aprobación del presupuesto, manteniendo intactos los principios de estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero. Estas actuaciones se regulan en la Ley 6/1985, de 30 de diciembre, de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y en el Decreto 177/2014, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planificación y Gestión Presupuestaria. Afectan exclusivamente a la fase de ejecución y no pueden suponer incremento del déficit público ni alterar el equilibrio entre ingresos y gastos aprobado por el Parlamento de Andalucía. La naturaleza de estas actuaciones implica una actualización técnica de las dotaciones sin que ello suponga una nueva aprobación de la Ley de Presupuestos, manteniéndose la estructura orgánica y funcional inicial, salvo en supuestos específicos de modificaciones cualitativas autorizadas expresamente.
Se distinguen dos categorías fundamentales atendiendo a su incidencia sobre los créditos aprobados:
Modificaciones cuantitativas: Alteran el importe numérico de las autorizaciones presupuestarias. Comprenden las siguientes modalidades:
Modificaciones cualitativas: Suponen alteraciones en el destino funcional o económico de los recursos sin modificar el importe global de la aplicación afectada. Incluyen cambios en la clasificación funcional (programas, proyectos o actividades) o en la clasificación económica (naturaleza del gasto), siempre que se mantenga inalterada la cuantía presupuestaria y no se altere la estructura orgánica global.
Movimientos de crédito: Variaciones internas entre conceptos o subconceptos presupuestarios dentro de una misma aplicación, manteniendo constante el importe total de la aplicación y no suponiendo alteración del programa ni de la estructura orgánica.
La distribución de competencias para la aprobación de modificaciones responde a criterios de materialidad, incidencia organizativa y afectación a la estructura programática:
| Órgano | Competencias específicas |
|---|---|
| Consejo de Gobierno | Modificaciones que impliquen transferencias de crédito entre distintas secciones presupuestarias (departamentos); ampliaciones de crédito que superen el 10% del crédito inicial de la aplicación afectada; nuevas dotaciones financiadas exclusivamente con ingresos extraordinarios; modificaciones cualitativas que alteren la estructura orgánica o funcional aprobada por el Parlamento. Actúa por propuesta del Consejero de Hacienda. |
| Consejero/a de Hacienda y Función Pública | Transferencias de crédito entre secciones que no superen el 10% del crédito inicial ni generen nuevas dotaciones adicionales; ampliaciones de crédito por ingresos extraordinarios hasta el límite del 10% del crédito inicial de la aplicación; autorización previa para modificaciones cualitativas que afecten a distintos departamentos. |
| Titular del Departamento | Transferencias de crédito entre aplicaciones de su propia sección presupuestaria; movimientos de crédito entre conceptos y subconceptos dentro de sus aplicaciones; modificaciones cualitativas internas que no afecten a otros departamentos ni alteren la estructura orgánica global. |
Toda modificación presupuestaria requiere informe previo de la Intervención General sobre la disponibilidad de crédito suficiente y, en caso de ampliaciones, sobre la existencia de cobertura financiera real y acreditada. Las transferencias deben respetar la estructura de financiación aprobada, no pudiendo destinarse créditos de capital a gastos corrientes salvo autorización expresa del Consejo de Gobierno. Las ampliaciones por ingresos extraordinarios quedan condicionadas a la efectiva disponibilidad de dichos recursos en el momento de la modificación, debiendo justificarse su imprevisibilidad y su conexión directa con el objeto del gasto adicional. Las modificaciones cualitativas entre departamentos requieren el acuerdo previo de los titulares de los departamentos afectados. En ningún caso pueden utilizarse para crear obligaciones de carácter recurrente sin cobertura permanente ni para alterar el equilibrio presupuestario global. Las modificaciones cualitativas no pueden emplearse como mecanismo para eludir los controles establecidos para las ampliaciones de crédito.
El procedimiento de ingreso sigue una secuencia cronológica que refleja el nacimiento y extinción de la obligación tributaria o no tributaria a favor de la Administración. Las fases son:
Liquidación: Determinación cuantitativa del ingreso mediante la cuantificación del derecho económico nacido, ya sea por el importe de la tasa, precio público, contribución o exacción del Estado correspondiente.
Reconocimiento del derecho de ingreso: Acreditación formal de la existencia y cuantía del crédito de la Administración, que se materializa en la certificación o documento acreditativo del nacimiento de la obligación de pago a cargo del deudor.
Ordenación del ingreso: Decisión administrativa que autoriza la entrada de fondos en las arcas públicas, previa comprobación de la legitimidad y exactitud del crédito reconocido.
Cobro e ingreso en caja: Entrada efectiva del dinero en la caja o cuentas de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, que extingue la obligación del deudor y materializa la disponibilidad real del recurso para la Administración.
El gasto público atraviesa cinco momentos distintos que garantizan la reserva adecuada del crédito y la correcta aplicación del principio de competencia presupuestaria:
Compromiso: Reserva de la partida presupuestaria correspondiente mediante la previsión documental de una obligación de pagar que recaerá sobre la Hacienda Pública, vinculando el crédito a una finalidad concreta.
Reconocimiento de la obligación (devengo): Constitución de la obligación de pagar a favor de un tercero, derivada de la entrega de un bien, prestación de un servicio o satisfacción de otra obligación legal susceptible de valoración económica, sin la cual no puede existir obligación de pago exigible.
Liquidación: Cuantificación exacta de la obligación de pago, mediante el cálculo del importe definitivo que debe abonar la Administración, deducidas las retenciones e ingresos a cuenta que procedan conforme a la legislación tributaria y de Seguridad Social.
Ordenación del pago: Decisión administrativa que declara la obligación líquida, exigible y de contabilidad regular, autorizando el pago y disponiendo su ejecución mediante la correspondiente orden de pago.
Pago: Entrega efectiva de la cantidad debida al acreedor, mediante transferencia bancaria, cheque u otro medio admitido en derecho, que extingue la obligación de la Administración.
La contabilidad presupuestaria se instrumenta mediante documentos específicos que acreditan cada fase del procedimiento:
| Fase | Documento contable | Finalidad |
|---|---|---|
| Compromiso | Certificación de existencia de crédito | Acreditar disponibilidad presupuestaria |
| Devengo | Certificación de servicios / Entrega de bienes | Justificar la prestación realizada |
| Liquidación | Relación de gastos a pagar | Determinar importe líquido a abonar |
| Ordenación | Orden de pago | Mandato de pago a la entidad financiera |
| Pago | Justificante bancario de pago | Acreditar disposición efectiva de fondos |
| Ingreso | Recibo oficial / Justificante de ingreso | Acreditar entrada de fondos en caja |
Los documentos contables deben cumplir requisitos formales específicos:
La tramitación documental garantiza el principio de publicidad y la trazabilidad de cada operación presupuestaria, permitiendo el control externo e interno de la gestión financiera.
El control de la actividad financiera de la Junta de Andalucía se estructura en distintas categorías atendiendo a su naturaleza y momento de ejercicio. Se distingue entre control interno y control externo. El control interno se ejerce desde el propio organismo administrativo mediante órganos especializados que actúan de forma previa, concurrente y posterior a la ejecución presupuestaria. El control externo corresponde a órganos ajenos a la Administración que verifican la legalidad y eficiencia de la gestión económico-financiera.
Atendiendo al momento de su realización, se clasifica en control previo, que opera antes de la disposición del gasto o del reconocimiento de la obligación; control concurrente, que se ejerce simultáneamente a la ejecución de los actos de gasto o ingreso; y control posterior, que se realiza una vez finalizada la gestión, examinando la cuenta justificativa de la ejecución presupuestaria.
| Tipo de control | Momento de actuación | Órgano típico | Naturaleza |
|---|---|---|---|
| Control previo | Antes del acto de gasto | Intervención General | Interno |
| Control concurrente | Durante la ejecución | Intervenciones Delegadas | Interno |
| Control posterior | Después de la ejecución | Cámara de Cuentas | Externo |
Desde la perspectiva de su contenido, el control puede versar sobre la legalidad formal y material de los actos administrativos, o extenderse al control de eficiencia y al análisis de la gestión económica y presupuestaria.
La Intervención General de la Junta de Andalucía constituye el órgano superior de control interno de la actividad financiera. Depende de la Consejería competente en materia de hacienda y ejerce funciones de control previo y concurrente sobre la totalidad de los actos de la Administración de la Junta de Andalucía que comporten reconocimiento de derechos, obligaciones, gastos o ingresos, así como sobre los documentos de ejecución del presupuesto. Actúa mediante la función interventora, que comprende la revisión de la existencia y suficiencia de crédito, la conformidad de las operaciones y la comprobación previa de la aplicación de los fondos.
Las Intervenciones Delegadas ejercen el control de carácter previo y concurrente en los distintos departamentos de la Administración, actuando como órganos desconcentrados de la Intervención General. Intervienen en la tramitación de expedientes de gasto, en la ordenación de pagos y en la comprobación documental de los actos de gestión económica.
El Tribunal Económico-Administrativo de la Junta de Andalucía ejerce el control jurisdiccional económico-administrativo. Conoce de las reclamaciones económico-administrativas contra actos de la Administración que establezcan obligaciones de pagar tributos, multas o precios públicos, así como de las reclamaciones contra la imposición de responsabilidad patrimonial y otros actos de carácter económico. Su función constituye una vía de control externo especializado, aunque de carácter jurisdiccional, distinto del control administrativo interno.
La Cámara de Cuentas de Andalucía es el máximo órgano fiscalizador externo de la Comunidad Autónoma. Tiene asignada la función de control externo de la actividad económico-financiera de la Junta de Andalucía y del sector público andaluz. Su naturaleza se configura como control externo posterior, independiente y objetivo sobre la gestión de los recursos públicos.
Las funciones de la Cámara de Cuentas se centran en la fiscalización de las cuentas y de la gestión económica. Examina la Cuenta General de la Junta de Andalucía, verificando la exactitud de los estados contables y la conformidad de la ejecución presupuestaria con las normas vigentes. Asimismo, fiscaliza las cuentas de los organismos autónomos, entidades públicas empresariales y demás entidades integrantes del sector público institucional de Andalucía.
El control ejercido por la Cámara de Cuentas abarca tanto la legalidad como la eficiencia de la actuación administrativa. Comprende el examen de la regularidad formal de los actos y operaciones, así como la valoración de la gestión económica, la eficacia en la consecución de objetivos y la optimización del empleo de recursos. La Cámara de Cuentas elabora informes de fiscalización que eleva al Parlamento de Andalucía, constituyendo un instrumento de transparencia y rendición de cuentas de la actividad financiera pública.
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