Tema específico de Administrativo en abierto.
La normativa fundamental en materia de contratos del sector público se articula a través de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). Este cuerpo legal derogó expresamente la anterior Ley 30/2007, de 30 de octubre, estableciendo un marco normativo adaptado a las directivas europeas.
La LCSP regula la contratación del sector público para garantizar la libre competencia, el acceso en igualdad de condiciones de los licitadores, la eficiencia económica y el uso eficaz de los fondos públicos. Su ámbito de aplicación se extiende a las Administraciones Públicas estatales, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como a los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados a aquellas. La ley se estructura en siete títulos, un título adicional, tres disposiciones adicionales, tres transitorias y disposiciones derogatorias y finales, regulando desde los principios generales hasta los contratos específicos de sectores especiales y concesiones.
El desarrollo reglamentario de la LCSP se contiene en el Real Decreto 36/2020, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 9/2017, conocido como RGLCSP. Este reglamento desarrolla aspectos procedimentales, tablas de precios, modelos de pliegos y criterios técnicos para la aplicación efectiva de la ley, incluyendo normas sobre documentación de los expedientes de contratación.
Resultan aplicables las siguientes normas complementarias:
La normativa española transpone y aplica las siguientes directivas europeas:
| Directiva | Contenido principal | Transposición |
|---|---|---|
| 2014/23/UE | Contratos de concesión | LCSP (Título V) |
| 2014/24/UE | Contratos públicos y concesiones de servicios | LCSP (Títulos I-IV, VI) |
| 2014/25/UE | Contratos por entidades que operan en sectores especiales | LCSP (Título VII) |
Estas directivas establecen normas armonizadas sobre adjudicación de contratos públicos, garantizando el principio de libre circulación de bienes, libertad de establecimiento y libertad de prestación de servicios dentro del mercado interior. La Directiva 2014/24 regula los contratos de obras, suministros y servicios por valor iguales o superiores a los umbrales comunitarios, mientras que la 2014/23 se aplica específicamente a las concesiones de obras y servicios.
Existen disposiciones específicas según el tipo de entidad contratante:
El conjunto normativo se completa con disposiciones en materia de prevención de blanqueo de capitales, normativa de protección de datos (RGPD y LOPDGDD), y reglamentos técnicos sectoriales específicos en materia de energía, medio ambiente y transportes.
Los contratos del sector público se clasifican atendiendo a su objeto principal. La normativa distingue entre contratos de obras, de servicios, de suministros, de concesión y de colaboración público-privada. Cada tipo determina el régimen aplicable, los límites específicos en cuanto a duración, formalización y obligaciones de las partes, así como el procedimiento de selección del contratista.
Los contratos de obras tienen por objeto la ejecución de una obra, su diseño conjuntamente con la ejecución, o la realización de obras de edificación nueva, reconstrucción, rehabilitación, reparación, conservación o demolición. Se incluyen también las concesiones de construcción cuando el concesionario asume la obligación de ejecutar las obras o de procurar su ejecución.
Los contratos de suministros tienen por objeto la adquisición, arrendamiento financiero o renting, con o sin opción de compra, de bienes muebles. Comprenden la entrega de bienes producidos o de bienes existentes que deban adquirirse, alquilarse o arrendarse, así como la adquisición de programas informáticos cuando se materialicen en un soporte material.
Los contratos de servicios comprenden la realización de prestaciones de naturaleza intelectual, de carácter material, o de actividades diversas que no tengan la consideración de obra o suministro. Incluyen servicios de mantenimiento, reparación de bienes muebles, servicios de informática y consultoría.
Los contratos de concesión de servicios públicos son aquellos por los que una Administración cede a una empresa u otra entidad la gestión de un servicio público, a cuyo desarrollo se vincula una contraprestación consistente en el derecho a percibir tarifas, precios o cánones, o una retribución prevista por la Administración a cargo de sus presupuestos.
Los contratos de concesión de obras consisten en la cesión por una Administración a una empresa u otra entidad de la gestión de la construcción de una obra, o de una obra existente, incluyendo la obligación de ejecutar las obras o de procurar su ejecución, cuando la contraprestación consista exclusivamente o en su mayor parte en el derecho a explotar la obra, o bien cuando esta contraprestación se componga conjuntamente de ese derecho y de una retribución prevista por la Administración a cargo de sus presupuestos.
Los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privada regulan la colaboración entre las Administraciones Públicas y empresas u otras entidades del sector privado para la ejecución conjunta de proyectos de construcción, rehabilitación, mejora, explotación o mantenimiento de infraestructuras, edificaciones o servicios públicos.
| Tipo de contrato | Objeto principal | Criterio de retribución para el contratista |
|---|---|---|
| Obras | Ejecución, diseño o conservación de construcciones | Precio fijado en contrato |
| Suministros | Adquisición, arrendamiento o renting de bienes muebles | Precio o canon de alquiler |
| Servicios | Prestaciones intelectuales o materiales no obra ni suministro | Precio o tarifa |
| Concesión de obras | Construcción y explotación de infraestructuras | Principalmente derecho de explotación (tarifas) |
| Concesión de servicios | Gestión de servicio público | Tarifas, precios, cánones o retribución presupuestaria |
| Colaboración público-privada | Ejecución conjunta de proyectos | Participación en explotación o pagos de disponibilidad |
El poder de contratación corresponde a los entes que integran el sector público en ejercicio de sus competencias. Dicho poder se ejerce por los órganos que determinen las normas de organización interna de cada entidad, sin perjuicio de las facultades de delegación que legalmente correspondan.
El titular del poder de contratación es el órgano competente para resolver definitivamente sobre la adjudicación y para formalizar el contrato. La titularidad puede corresponder a órganos colegiados o unipersonales según la cuantía o naturaleza del contrato, debiendo respetarse los límites establecidos en la normativa presupuestaria y de contratos de cada Administración.
La delegación del poder de contratación se efectúa conforme a las reglas establecidas en la legislación de procedimiento administrativo común y en las normas de organización de cada entidad. La delegación debe determinar con precisión el ámbito de competencias atribuidas y el grado de subordinación respecto al órgano delegante. El órgano delegado actúa en nombre del delegante, sin que implique una autonomía propia respecto de este último.
Los órganos de contratación son los encargados de la dirección de los procedimientos de contratación, de la preparación y ejecución de los contratos, y de la resolución de los recursos que procedan interpuestos contra sus actos. Su composición y funcionamiento se establecen en la normativa específica de cada entidad, pudiendo constituirse como mesas, juntas o comisiones de contratación.
La Ley 9/2017 establece limitaciones objetivas a la capacidad contractual de determinadas entidades pertenecientes al Sector Público. Conforme al artículo 71, no pueden contratar los órganos de las Administraciones Públicas, las entidades que dependen de ellas, las corporaciones de derecho público vinculadas o dependientes, ni las sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca íntegramente a las citadas entidades, cuando actúen por cuenta de otras entidades diferentes. Esta prohibición no resulta de aplicación cuando se trate de contratos sujetos a regulación armonizada celebrados conjuntamente por varias entidades pertenecientes al Sector Público, ni en supuestos de contratación centralizada ni en contratos de suministro de materiales necesarios para el funcionamiento de los servicios públicos.
El artículo 72 prohíbe la contratación con personas naturales o jurídicas que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:
La LCSP distingue entre nulidad absoluta y anulabilidad relativa, estableciendo para cada una causas, plazos y efectos diferentes.
Son nulos de pleno derecho los contratos que incurran en alguna de las siguientes causas:
| Causa | Descripción |
|---|---|
| Falta de capacidad | Cuando alguna de las partes carezca absolutamente de capacidad para contratar |
| Falta de objeto | Ausencia de objeto determinado o determinable |
| Causa ilícita | Cuando la causa o finalidad sea contraria a la ley, al ordenamiento jurídico o a la moral |
| Prohibición legal | Contratación expresamente prohibida por normas imperativas |
| Incompetencia | Contratación celebrada por órgano incompetente por razón de la materia |
| Defecto de forma | Falta de forma exigida para la validez del acto, siendo esencial |
| Principios | Violación de los principios de igualdad, publicidad, concurrencia, transparencia, selección de la oferta más ventajosa, no división del contrato y motivación |
Son anulables los contratos que presenten:
Plazos de impugnación:
| Tipo | Efectos |
|---|---|
| Nulidad (Art. 123) | Restitución mutua de las prestaciones. Responsabilidad indemnizatoria de la parte que debió conocer la causa de nulidad respecto de la que la ignoraba. |
| Anulabilidad (Art. 124) | Idem restitución e indemnización. Excepción: si la anulabilidad se declara por el órgano de contratación, puede mantenerse el contrato si el contratista acepta subsanar el defecto sin coste adicional para la Administración. |
La contratación pública exige la realización previa de actuaciones administrativas que preparen la celebración del contrato. Estas actuaciones incluyen la determinación de la necesidad de contratar mediante acuerdo del órgano competente, que debe motivar la conveniencia e imprescindibilidad de la contratación respecto a otras alternativas. La estimación del valor del contrato constituye un requisito previo obligatorio, calculándose el valor total estimado a lo largo de la duración total del contrato, excluido el IVA. Esta estimación determina el régimen aplicable, los umbrales de aplicación de las normas de contratación y el procedimiento requerido.
La división del contrato en lotes es obligatoria cuando resulte objetivamente posible desde el punto de vista técnico y no suponga un aumento injustificado de los costes de ejecución o una dificultad considerable para su gestión simultánea. La división permite la participación de pequeñas y medianas empresas y fomenta la competencia efectiva. No obstante, el contratante puede justificar la no división cuando se trate de obras, servicios o suministros inseparables desde el punto de vista técnico o funcional, o cuando el fraccionamiento suponga un incremento considerable de los costes de ejecución.
La consulta preliminar al mercado permite al poder adjudicador contactar con operadores económicos para preparar la contratación e informar a los interesados sobre los planes de contratación. Esta consulta no compromete al adjudicador ni obliga a abrir un procedimiento posterior, manteniendo la independencia de la decisión final.
La preparación del contrato debe respetar los principios de igualdad, transparencia y no discriminación. El fraccionamiento de contratos para eludir los umbrales de aplicación de la Ley o los procedimientos de contratación está expresamente prohibido. Las especificaciones técnicas no pueden referirse a fabricaciones o procedimientos específicos que favorezcan a determinadas empresas, debiendo utilizar preferentemente referencias a normas europeas o internacionales. Los pliegos de cláusulas administrativas y prescripciones técnicas deben redactarse de forma clara, precisa e inequívoca, evitando condiciones que restrinjan la competencia.
El procedimiento abierto permite la presentación de ofertas por parte de cualquier operador económico interesado, constituyendo el sistema ordinario de contratación pública. El procedimiento restringido comporta la invitación a presentar ofertas limitada a los candidatos previamente seleccionados mediante solicitud de participación. El procedimiento negociado se utiliza en casos excepcionales: sin publicidad cuando exista urgencia manifiesta e imposibilidad de demora por razones de interés público, o cuando la naturaleza de las obras, servicios o suministros implique consideraciones técnicas o artísticas exclusivas; y con publicidad cuando los requisitos del contrato no puedan satisfacerse mediante especificaciones suficientemente precisas para el procedimiento abierto o restringido.
El diálogo competitivo se aplica a contratos particularmente complejos cuando el órgano de contratación no pueda definir los medios técnicos o jurídicos o la estructura financiera del proyecto por sí mismo. El procedimiento de asociación para la innovación permite la investigación y desarrollo de proyectos innovadores con posterioridad a una fase previa de selección de participantes.
Los procedimientos incluyen fases sucesivas: anuncio de licitación, presentación de ofertas, apertura de plicas, evaluación de ofertas, adjudicación y formalización. Los plazos mínimos para la presentación de ofertas varían según el procedimiento: 15 días para el abierto ordinario, 10 días para el abierto de urgencia, y 10 días para el restringido desde la invitación a presentar ofertas. La apertura de plicas de importe igual o superior a 100.000 euros en contratos de obras o 35.000 euros en suministros y servicios requiere acto público.
| Procedimiento | Característica esencial | Publicidad previa |
|---|---|---|
| Abierto | Cualquier interesado puede ofertar | Sí, obligatoria |
| Restringido | Solo candidatos seleccionados | Sí, solicitud de participación |
| Negociado sin publicidad | Excepciones estrictas (urgencia, defensa) | No |
| Negociado con publicidad | Imposibilidad de especificaciones precisas | Sí, invitación a negociar |
| Diálogo competitivo | Soluciones no predefinidas | Sí, consulta de mercado |
La contratación requiere la elaboración de pliegos que regulen las condiciones de ejecución y los criterios de adjudicación. Estos deben publicarse en el perfil del contratante con la antelación suficiente. La documentación debe incluir el proyecto o programa de necesidades, las condiciones de ejecución, el modelo de contrato, el criterio de adjudicación basado en el precio más bajo o criterios ponderados objetivos, y las garantías exigibles a los contratistas.
El contrato de sector público obliga a las partes desde su perfección, que tiene lugar mediante la firma o, en su caso, al cumplimiento de la condición suspensiva establecida en la adjudicación. El contratista queda obligado a ejecutar la prestación conforme a las especificaciones del contrato, a los plazos establecidos y a la normativa aplicable. La Administración contratante tiene la obligación de pagar el precio pactado, colaborar en la ejecución y recibir la prestación conforme a las condiciones convenidas.
Los contratos producen efectos respecto a terceros de buena fe, incluyendo a subcontratistas y acreedores del contratista. La enajenación de derechos derivados del contrato requiere autorización previa de la Administración contratante, salvo que se trate de títulos representativos de deuda pública o valores admitidos a cotización. La cesión de créditos contra la Administración requiere comunicación a ésta, produciéndose la subrogación del cesionario en los derechos y obligaciones del cedente en cuanto al crédito cedido.
El cumplimiento debe ser íntegro y estricto conforme a las estipulaciones contractuales. La recepción de la prestación se formaliza mediante certificados o actas que acrediten la conformidad con el proyecto o pliego de condiciones. El pago se realiza ordinariamente en el domicilio del contratista, mientras que la prestación debe ejecutarse en el lugar convenido en el contrato.
El plazo de ejecución es el determinado en el contrato o el determinable conforme a los pliegos. Excepcionalmente, se pueden producir prórrogas cuando se justifique por incremento de la prestación no imputable al contratista o por demora de la Administración en cumplir obligaciones de colaboración que impidan la ejecución.
Las modificaciones de contratos durante su vigencia requieren acuerdo previo por escrito entre las partes, precedido de informe que justifique la necesidad y proporcionalidad. Son admisibles cuando se produzcan errores u omisiones en el proyecto, imposibilidad técnica de ejecución según el proyecto inicial, o variaciones de la prestación hasta los límites porcentuales establecidos: aumento o disminución del 20% en obras y suministros, del 15% en servicios, o del 30% en supuestos de emergencia por catástrofe. También proceden para incorporar nuevas prestaciones indispensables no incluidas inicialmente, variar condiciones por circunstancias imprevisibles, o ajustar el precio al valor de mercado cuando el adjudicatario resulte ser un centro especial de empleo. En ningún caso las modificaciones podrán alterar el carácter o condiciones de la licitación, ni incrementar el precio más allá del 20% respecto al inicial, salvo que se trate de emergencias, donde el límite será del 50%.
| Supuesto de modificación | Límite porcentual | Ámbito de aplicación |
|---|---|---|
| Variación de cantidades | ±20% | Obras y suministros |
| Variación de cantidades | ±15% | Servicios |
| Emergencias por catástrofe | ±30% | Todos los contratos |
| Incremento total del precio | +20% | Regla general |
| Incremento total en emergencias | +50% | Solo emergencias |
La extinción se produce por cumplimiento, resolución, rescisión, caducidad o anulación. La resolución contractual procede por incumplimiento grave del contratista, como el reiterado incumplimiento de obligaciones esenciales, el abandono de la ejecución, la subcontratación no autorizada, la cesión no consentida, la falta de garantía definitiva, o el retraso injustificado en el cumplimiento de las obligaciones principales. La Administración puede resolver de oficio previo requerimiento al contratista, o el contratista mediante demanda judicial cuando la Administración incumpla obligaciones de pago o colaboración esenciales.
La rescisión supone la terminación por mutuo acuerdo de las partes o por imposibilidad sobrevenida de cumplir la prestación por causa ajena a la voluntad de las partes. La caducidad se produce por inactividad, como la falta de presentación de documentación requerida en el plazo concedido o la no formalización del contrato dentro del plazo otorgado tras la adjudicación.
Los efectos de la extinción incluyen la obligación de restituir los beneficios percibidos indebidamente, abonar los gastos útiles realizados hasta la fecha y, en su caso, pagar indemnizaciones por daños y perjuicios causados. La liquidación del contrato es obligatoria para determinar las cantidades definitivas pendientes de pago o de devolución. La garantía definitiva se libera una vez finalizadas todas las obligaciones contractuales, incluyendo el período de garantía de la prestación. La resolución por incumplimiento del contratista lleva aparejada la pérdida de la garantía definitiva y de los pagos retenidos, así como la prohibición de contratar con el sector público durante el plazo que señale la resolución firme.
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