Tema específico de Auxiliar Administrativo en abierto.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), constituye la normativa básica que regula el ejercicio de la función administrativa en su vertiente procedimental. Su objeto consiste en establecer un régimen jurídico común que garantice la eficacia de la actuación administrativa, la transparencia de los procedimientos y la participación activa de los ciudadanos en la actividad de las Administraciones Públicas. La norma responde al mandato constitucional de sujetar la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, estableciendo reglas vinculantes para todas las Administraciones Públicas en el desarrollo de sus competencias.
El ámbito subjetivo abarca todas las Administraciones Públicas sin distinción de su nivel territorial o naturaleza orgánica. Se incluyen la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y los organismos públicos vinculados o dependientes de cualquiera de ellas. Asimismo, se encuentran comprendidas las universidades públicas, aunque su sujeción a la LPACAP opera sin perjuicio de la aplicación de sus normas específicas de organización. La ley alcanza a todos los órganos administrativos y entidades de derecho público que ejercen potestades administrativas, vinculándolos al cumplimiento de los requisitos y garantías procedimentales establecidos.
La aplicación material se extiende a todas las actuaciones administrativas desarrolladas por los sujetos mencionados. Se entiende por actuaciones administrativas la totalidad de actividades que desarrollan las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones, incluyendo la iniciación, ordenación, instrucción y resolución de procedimientos, así como la tramitación de expedientes y la dictación de actos administrativos. El concepto engloba tanto los procedimientos iniciados a instancia de interesados como aquellos de oficio por la Administración, cubriendo la gestión de servicios públicos y el ejercicio de potestades sancionadoras.
La LPACAP establece exclusiones expresas que quedan fuera de su ámbito material:
La LPACAP funciona como norma básica de carácter supletorio respecto a otras normas con rango de ley que regulen procedimientos específicos. Cuando normas sectoriales establecen reglas particulares para determinados procedimientos, estas prevalecen sobre la normativa común en los aspectos regulados específicamente, sin perjuicio de la aplicación supletoria de la LPACAP. Las garantías mínimas contenidas en la norma resultan aplicables salvo que la norma especial establezca un régimen diferente expresamente. Las normas de organización administrativa de las comunidades autónomas deben respetar los principios y garantías de la ley básica estatal.
| Tipo de norma | Relación con LPACAP | Ámbito de prevalencia |
|---|---|---|
| Normas específicas de procedimiento | Prevención (aplicación preferente) | Aspectos regulados específicamente por la ley sectorial |
| Normas de organización administrativa | Complementariedad | Estructura orgánica de las comunidades autónomas |
| Normas especiales de personal | Exclusión total | EBEP y normativa de personal |
| Normas de contratación pública | Exclusión total | LCSP |
Son interesados en el procedimiento administrativo las personas titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos que resulten afectados por la resolución del procedimiento. La condición de interesado alcanza también a quienes ostenten la condición de obligados según la normativa aplicable. La Administración tiene el deber de identificar de oficio a todos los interesados, incluyendo a aquellos que no hayan efectuado comparecencia expresa pero cuyos derechos o intereses legítimos individuales o colectivos puedan verse afectados por la resolución. Cuando existan interesados cuya identidad o domicilio se desconozca, la Administración procederá a su identificación mediante la publicación de edictos en el tablón de anuncios del órgano competente y, en su caso, en otros medios que aseguren la difusión suficiente.
La capacidad de obrar en el ámbito del procedimiento administrativo se rige por las normas del ordenamiento jurídico privado. Las personas físicas deben tener capacidad de obrar para ejercitar por sí mismas sus derechos e intereses en el procedimiento. La capacidad de obrar administrativa se presume salvo prueba en contrario. La Administración verificará de oficio la capacidad de obrar cuando existan indicios razonables de incapacidad o de falsedad en la identidad declarada. Los menores de edad y las personas con capacidad modificada judicialmente actúan en el procedimiento a través de sus representantes legales, sin perjuicio de las facultades que ostenten por sí mismas conforme al ordenamiento jurídico. La falta de capacidad de obrar determina la nulidad de los actos realizados por el incapaz, sin perjuicio de la convalidación posterior por parte del representante legal una vez producida la incapacitación judicial.
Los interesados pueden comparecer personalmente o mediante representante. La representación puede derivar de la ley o del nombramiento expreso. Los representantes legales actúan en nombre de los incapaces y menores de edad, acreditando su condición mediante documento público o copia compulsada del mismo. Los representantes voluntarios requieren poder específico para cada procedimiento, salvo que se trate de apoderados generales con facultades suficientes acreditadas documentalmente. Los procuradores de los tribunales de justicia no necesitan poder específico cuando actúen en procedimientos administrativos relacionados con asuntos judiciales en curso. Los funcionarios públicos actúan ex officio sin necesidad de poder expreso cuando ejerzan funciones de representación legal de la Administración. Las entidades sin personalidad jurídica actúan mediante representantes designados al efecto, quienes acreditarán su condición mediante documento suscrito por todos los miembros o participes.
La comparecencia de los interesados en el procedimiento puede realizarse por medios electrónicos o presenciales. El interesado debe identificarse mediante sistemas válidos conforme a la normativa reguladora de la identificación electrónica. Se admite la identificación mediante firma electrónica avanzada basada en certificado cualificado, sistema Cl@ve, o sistemas equivalentes que garanticen la identidad del firmante. La comparecencia inicial determina el inicio de la cuenta de los plazos para el interesado respecto de las actuaciones posteriores.
Cuando varios interesados concurran en un mismo procedimiento con intereses comunes, pueden actuar conjuntamente designando un representante único. La falta de designación de representante único faculta a la Administración para dirigirse individualmente a cada interesado o para requerir la designación de representante común en el plazo que se establezca. Los actos administrativos notificados al representante único producen efectos respecto de todos los interesados representados. Los interesados tienen derecho a ser asistidos por abogado o graduado social en los procedimientos administrativos, aunque esta asistencia no es obligatoria salvo en los supuestos expresamente previstos en la ley. La asistencia letrada no sustituye a la representación cuando esta sea necesaria por razones de capacidad.
| Situación procesal | Titular de la actuación | Documento acreditativo |
|---|---|---|
| Mayor de edad capacitado | El propio interesado | DNI o documento identidad válido |
| Menor de edad | Representante legal | Documento acreditativo patria potestad/tutela |
| Capacidad modificada judicialmente | Representante legal | Resolución judicial firme de incapacitación/modificación |
| Persona jurídica | Órgano representación legal/estatutaria | Escritura pública de nombramiento vigente |
| Entidad sin personalidad jurídica | Representante designado | Documento suscrito por todos los miembros |
| Procurador en asunto judicial relacionado | El propio procurador | Acreditación colegial sin necesidad de poder específico |
El artículo 94 de la Ley 39/2015 establece la obligación de los órganos administrativos de dictar resolución expresa y motivada en todo procedimiento, sea cual sea su forma de iniciación. Esta obligación comprende la notificación de la resolución dentro del plazo máximo previsto en la normativa aplicable. El incumplimiento de esta obligación genera la configuración legal del silencio administrativo como forma de terminación del procedimiento.
El plazo máximo para dictar y notificar resolución es de tres meses desde la presentación de la solicitud o desde la subsanación de deficiencias, salvo que una norma con rango de ley establezca plazo inferior o superior. Los procedimientos de especial complejidad tienen plazo de seis meses, que requiere acuerdo previo del Consejo de Ministros para el Gobierno y órganos colegiados; acuerdo de la Junta de Portavoces para el Congreso de los Diputados; o acuerdo del órgano competente en cada caso para Comunidades Autónomas y Entidades Locales.
El silencio administrativo es la configuración legal de la inactividad de la Administración cuando transcurre el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado resolución expresa. Constituye una forma de terminación del procedimiento administrativo y produce efectos jurídicos determinados según la materia regulada, equiparándose en sus consecuencias a una resolución expresa.
Procede el silencio positivo cuando el procedimiento tenga por objeto la petición de un derecho o el reconocimiento de un interés legítimo. En este caso, transcurrido el plazo máximo sin notificación de resolución, se entenderá otorgado lo solicitado, salvo que por su naturaleza aquél deba tener forma específica. El artículo 95.1 identifica supuestos como: procedimientos de petición de derechos subjetivos; procedimientos de petición de intereses generales; y supuestos en los que una norma con rango de ley así lo determine expresamente.
Procede el silencio negativo en procedimientos de elaboración de disposiciones de carácter normativo, en actos de general aplicación, en actos de potestad reglamentaria, y en procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos. En estos supuestos, transcurrido el plazo máximo sin resolución expresa, se entenderá desestimada la petición o denegada la solicitud, produciendo efectos negativos para el interesado.
| Tipo de silencio | Ámbito de aplicación | Efecto jurídico |
|---|---|---|
| Positivo | Petición de derechos e intereses legítimos | Se entiende otorgado lo solicitado |
| Negativo | Normas, actos de general aplicación, revisión de oficio | Se entiende desestimada la petición |
El artículo 96 establece supuestos en los que no procede el silencio administrativo, ni positivo ni negativo, debiendo la Administración dictar siempre resolución expresa:
El acto que se produce por silencio administrativo tiene los mismos efectos jurídicos que el acto administrativo expreso. Es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa en el plazo de un mes desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo máximo para dictar resolución expresa. El interesado puede instar la responsabilidad patrimonial de la Administración por el retraso injustificado en la resolución, conforme al régimen establecido en la normativa de procedimiento administrativo.
Los plazos se computan en días hábiles, excluyendo los sábados, domingos y festivos. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado hasta el siguiente día hábil. Los plazos inferiores a un día natural se computan por horas. El cómputo se inicia a partir del día siguiente a la notificación del acto que lo inicia o, en su caso, desde la publicación del acto de iniciación del procedimiento. Los actos de tramitación deben practicarse dentro de los plazos máximos previstos para la duración total del procedimiento, distribuyendo la carga de trabajo de forma adecuada para garantizar el cumplimiento del término total.
La duración de los procedimientos administrativos difiere según se inicien a solicitud del interesado o de oficio por la Administración.
Procedimientos iniciados a solicitud del interesado:
La duración máxima es de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca otro plazo o normas de derecho de la Unión Europea dispongan otra cosa. El titular del órgano competente para resolver puede acordar la prórroga de la duración del procedimiento hasta un máximo de tres meses mediante resolución motivada, previo acuerdo del interesado. Si transcurre el plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, se producirá el silencio administrativo, pudiendo entenderse estimada o desestimada la solicitud según la materia.
Procedimientos iniciados de oficio:
La duración máxima es de dieciocho meses, salvo que una norma con rango de ley establezca otro plazo o normas de derecho de la Unión Europea dispongan otra cosa. El titular del órgano competente para resolver puede acordar la prórroga de la duración del procedimiento hasta un máximo de seis meses mediante resolución motivada, sin necesidad de acuerdo de los interesados. Si transcurre el plazo máximo sin resolución, se producirá la caducidad del procedimiento.
| Característica | A solicitud del interesado | De oficio |
|---|---|---|
| Duración máxima | 6 meses | 18 meses |
| Prórroga máxima | 3 meses | 6 meses |
| Requisito para prórroga | Acuerdo del interesado | No requiere acuerdo |
| Efecto del vencimiento | Silencio administrativo | Caducidad del procedimiento |
El procedimiento se interrumpe por requerimiento del órgano administrativo para que el interesado subsane defectos o aporte documentación, estableciéndose un plazo máximo de diez días hábiles, salvo que por disposición legal se fije otro plazo. También se produce interrupción por la práctica de prueba pericial o por la práctica de diligencias cuyo objeto sea obtener información o documentación que obre en poder de terceros. La interrupción determina la paralización del cómputo del plazo máximo de duración del procedimiento hasta que se produzca la subsanación, la aportación documental requerida o la finalización de la actuación interruptora.
El procedimiento queda suspendido por resolución del titular del órgano competente en los siguientes supuestos:
La suspensión interrumpe el cómputo del plazo máximo de duración del procedimiento. Cuando la suspensión se acuerde por el titular del órgano competente, se fijará necesariamente la fecha de reanudación, salvo cuando la causa de la suspensión sea la interposición de recurso contencioso-administrativo.
El acto administrativo constituye la expresión de la voluntad de las Administraciones Públicas, producida por órganos administrativos con competencias para ello, destinada a producir efectos jurídicos individuales o particulares. Se configura como el instrumento básico mediante el cual la Administración materializa su potestad en casos concretos.
Los requisitos formales indispensables para la validez de los actos, conforme al procedimiento administrativo común, son los siguientes:
Excepcionalmente, los actos de mero trámite no requieren motivación, salvo que establezcan el ejercicio de derechos o impongan obligaciones a los interesados.
La motivación resulta obligatoria cuando se desestiman total o parcialmente solicitudes, cuando se impongan sanciones, o cuando se produzca la desestimación por silencio administrativo. Debe contener las razones de hecho y de derecho en que se sustenta la decisión, con indicación de los preceptos legales aplicables. Cuando se trate de procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial, la motivación incluirá expresamente la valoración de la prueba practicada.
En los supuestos de desestimación de solicitudes, la motivación deberá hacer referencia expresa a los requerimientos formulados, las alegaciones presentadas y los informes obrantes en el expediente. No obstante, no será necesaria la motivación en los actos que reconozcan derechos cuando no se formulen alegaciones ni se aporte prueba en contrario, ni en aquellos que respondan a solicitudes del interesado cuando estos no impugnen el contenido de la propuesta de resolución.
Los actos administrativos surten efectos desde el momento de su notificación o publicación, según corresponda a cada caso. La eficacia retroactiva queda prohibida salvo que expresamente se autorice por norma con rango de ley cuando concurran razones de interés general justificadas. Los actos también pueden diferir sus efectos a un momento posterior, estableciendo una fecha de entrada en vigor futura a su notificación o publicación.
La eficacia del acto comporta la obligación de cumplimiento por parte de la Administración, quien no podrá desistir unilateralmente cuando hayan transcurrido tres meses desde que el acto adquirió firmeza, salvo que medie interés público, previa declaración motivada, y sin perjuicio de la responsabilidad en que se pudiera incurrir.
La notificación constituye el acto por el cual se pone en conocimiento del destinatario el contenido del acto administrativo que le afecta. Debe realizarse preferentemente en el domicilio señalado por el interesado o, en su defecto, en el determinado por la Administración conforme a los datos disponibles. El contenido de la notificación debe incluir lugar, fecha, órgano notificante, texto íntegro del acto, indicación de si pone fin a la vía administrativa, recursos procedentes, plazo para interponerlos y órgano ante el que deben presentarse.
| Forma de notificación | Descripción | Supuestos específicos |
|---|---|---|
| Comparecencia | En lugar, día y hora señalados en la sede electrónica o administrativa | Requiere espera de 10 días para que el interesado comparezca |
| Domicilio | Entrega en el domicilio mediante buzón con constancia de recepción | Cuando se conoce el domicilio del destinatario |
| Electrónica | A través de la dirección electrónica habilitada única | Entendida realizada al acceder al contenido o tras 10 días de puesta a disposición |
| Edictos | Publicación en tablón de anuncios o sede electrónica | Cuando se desconoce el domicilio o es imposible la notificación personal |
La notificación electrónica se entiende producida cuando el destinatario acceda al contenido del acto o, en su caso, transcurran diez días hábiles desde la puesta a disposición del acto en la sede electrónica sin que se haya accedido a su contenido, salvo que el interesado acredite haber tenido impedimento para el acceso.
La publicación afecta a los actos de alcance general o a aquellos cuyos destinatarios no sean determinables individualmente. Se realiza en el Boletín Oficial del Estado o en boletines oficiales autonómicos, según la Administración de que se trate. Los actos publicados surten efectos desde el día siguiente al de su publicación, salvo que el propio acto contenga una fecha de entrada en vigor posterior.
Cuando la norma applicable exija la publicación del acto para su eficacia, esta constituye requisito esencial de su entrada en vigor. La publicación en boletines oficiales garantiza la generalidad del conocimiento y el cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia del ordenamiento administrativo.
Los actos administrativos son nulos de pleno derecho cuando incumplen requisitos esenciales de forma y de fondo establecidos en la normativa. Específicamente, se declaran nulos de pleno derecho los actos dictados por órganos que carezcan de competencia ratione materiae, ratione personae o ratione loci, entendiendo por incompetentes aquellos que no tienen atribuciones para actuar en la materia, para ejercer la potestad sobre la persona o para actuar en el territorio correspondiente. También son nulos aquellos cuyo objeto resulte materialmente imposible de cumplir.
La nulidad de pleno derecho afecta a actos que vulneren la Constitución Española, normas del Derecho de la Unión Europea o normas que tengan rango de ley. Igualmente, resultan nulos los actos que contengan fines distintos a los constitucionales y legales propios de las Administraciones Públicas.
Se incluyen en esta categoría los actos dictados por órganos en los que concurra alguna de las causas de incapacidad o falta absoluta de voluntad previstas en el ordenamiento jurídico, así como los actos que sean consecuencia directa de otros actos administrativos nulos.
La nulidad también procede cuando los actos se dicten mediante coacción, violencia física o intimidación, o cuando omitan requisitos formales imprescindibles para su eficacia según determine expresamente una norma con rango de ley. Asimismo, son nulos los actos dictados por órganos administrativos que hubieran vulnerado los derechos de los ciudadanos a participar en la formación de dichos actos, cuando esta participación sea necesaria según norma de rango de ley.
Los actos administrativos son anulables cuando incumplen requisitos legales sin alcanzar la gravedad de las causas de nulidad de pleno derecho. Entre las causas de anulabilidad se encuentra el incumplimiento de requisitos formales distintos de los esenciales para la validez del acto.
El error de hecho manifiesto en la apreciación de la realidad que sirve de base a la motivación del acto constituye causa de anulabilidad. También son anulables los actos que entrañen infracción de normas del ordenamiento jurídico distintas de la Constitución, del Derecho de la Unión Europea o de las normas que tengan rango de ley.
El defecto de motivación, cuando existe obligación legal de motivar, determina la anulabilidad del acto. La competencia desnaturalizada, entendida como aquella ejercida de forma manifiestamente contraria a la distribución competencial establecida, origina anulabilidad.
Finalmente, resultan anulables los actos dictados por órganos que hubieran incumplido los deberes de participación ciudadana en la formación de los actos, siempre que dichos deberes no sean esenciales según determine una norma con rango de ley.
| Concepto | Plazo | Inicio del cómputo |
|---|---|---|
| Acción de nulidad | 4 años | Desde la notificación del acto, o desde su publicación cuando corresponda |
| Acción de anulabilidad | 6 meses | Desde la notificación del acto, o desde su publicación cuando corresponda |
La acción de nulidad prescribe a los cuatro años contados desde la notificación o publicación del acto. La acción de anulabilidad prescribe a los seis meses desde la misma fecha. Transcurrido el plazo de seis meses sin impugnación, el interesado que no haya reclamado presta su consentimiento presunto para la confirmación del acto anulable.
Confirmación
La confirmación procede exclusivamente respecto de actos administrativos anulables, nunca respecto de actos nulos de pleno derecho. Los requisitos para la confirmación son: que no haya expirado el plazo de seis meses para interponer la acción de anulabilidad; que el interesado no haya impugnado el acto administrativo; y que el interesado preste su consentimiento expreso, o que este se entienda prestado por el transcurso del plazo para impugnar sin que el interesado haya formulado reclamación.
Convalidación
La convalidación aplica únicamente a actos nulos de pleno derecho por incompetencia o por omisión de requisitos formales, siendo estas las únicas causas de nulidad susceptibles de subsanación. Para la convalidación es necesario que sea posible subsanar la causa que determina la nulidad del acto. El acto debe ser confirmado por el órgano administrativo competente para ello. En el acto administrativo debe hacerse constar expresamente que se procede a su convalidación. La convalidación determina que el acto surta efectos desde la fecha de su dictado originario.
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