Tema 66. Objeto y ámbito de aplicación de la Ley. Tipos de contratos del sector público. Contratos sujetos a una regulación armonizada. Contratos administrativos y contratos privados.

1. Objeto y ámbito de aplicación de la Ley

🎯 Idea clave

• La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, constituye la norma básica que regula el sistema de contratación pública en España.
• Su objeto no se limita a establecer un procedimiento técnico de compra, sino que configura un auténtico sistema jurídico sometido a principios constitucionales.
• Los principios rectores incluyen la publicidad, la concurrencia, la igualdad, la transparencia, la eficiencia, la integridad y el control del gasto público.
• El ámbito de aplicación se proyecta sobre cuatro planos distintos: fines perseguidos, contratos sometidos, entidades comprendidas y supuestos excluidos.
• La norma transpone al ordenamiento español las Directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo.

📚 Desarrollo

Norma de referencia. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), en su redacción consolidada vigente, establece el marco jurídico fundamental para toda la contratación del sector público español, siendo imprescindible su estudio previo antes de abordar cualquier tipología contractual.

Naturaleza jurídica. La ley configura un auténtico sistema jurídico de contratación pública, superando la mera regulación técnica de procedimientos de adquisición de bienes y servicios para establecer un régimen completo sometido a valores constitucionales.

Principios constitucionales. El régimen contractual se sustenta en principios de publicidad, concurrencia, igualdad, transparencia, eficiencia, integridad y control del gasto público, que informan y limitan toda la actividad contratante de las administraciones.

Ámbito de aplicación. La delimitación del ámbito requiere comprender cuatro planos esenciales: los fines que persigue la norma, los negocios y contratos sometidos a su disciplina, las entidades del sector público comprendidas en su ámbito subjetivo, y los supuestos excluidos o regulados por normativa especial.

Origen comunitario. La LCSP transpone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, incorporando así el marco europeo de contratación pública a la legislación estatal.

Carácter previo. El apartado dedicado al objeto y ámbito de aplicación constituye la puerta de entrada correcta a toda la contratación pública, debiendo dominarse antes de estudiar los tipos de contratos, los contratos sujetos a regulación armonizada o la distinción entre contratos administrativos y privados.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 9/2017: norma de referencia central para el objeto y ámbito de la contratación pública.
• Sistema jurídico: la LCSP no es solo un procedimiento técnico, sino un régimen completo de contratación con entidad propia.
• Principios rectores: publicidad, concurrencia, igualdad, transparencia, eficiencia, integridad y control del gasto público.
• Ámbito objetivo: comprende los negocios y contratos sometidos a la disciplina de la ley.
• Ámbito subjetivo: alcanza a las entidades del sector público que constituyen los poderes adjudicadores.
• Supuestos excluidos: contempla casos excluidos o normativa especial aplicable distinta de la LCSP.
• Transposición comunitaria: incorpora las Directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE al ordenamiento español.
• Carácter de puerta de entrada: su conocimiento es previo y necesario para el estudio del resto del régimen contractual.

🧠 Recuerda

• La LCSP es la Ley 9/2017, de 8 de noviembre.
• Es un sistema jurídico completo, no solo un procedimiento de compra.
• Los principios son publicidad, concurrencia, igualdad, transparencia, eficiencia, integridad y control del gasto.
• El ámbito se analiza en cuatro planos: fines, contratos, entidades y exclusiones.
• Transpone las Directivas europeas 2014/23/UE y 2014/24/UE.
• Debe estudiarse antes de abordar los tipos contractuales o la regulación armonizada.
• Es una ley ordinaria estatal que forma parte del bloque de normativa administrativa básica.
• Sin dominar este apartado no se puede comprender correctamente la contratación pública.

2. Tipos de contratos del sector público

🎯 Idea clave

• La LCSP establece un sistema de calificación contractual que identifica el régimen jurídico aplicable según el objeto, la contraprestación y la estructura de la operación.
• Los artículos 12 a 18 configuran un sistema cerrado de contratos nominados que determina los procedimientos de adjudicación y las reglas de publicidad aplicables.
• El carácter oneroso constituye la nota definitoria común a todos los tipos contractuales del sector público.
• La correcta calificación contractual es imprescindible para el gestor administrativo antes de iniciar cualquier expediente de contratación.
• El contrato mixto se configura como categoría especial regulada por la normativa de la prestación principal.
• La tipología contractual no debe confundirse con la distinción entre contratos sujetos a regulación armonizada ni con la clasificación administrativo-privado.

📚 Desarrollo

Marco normativo. La Ley 9/2017 dedica la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar a la delimitación de los tipos contractuales, estableciendo un sistema cerrado que tiene consecuencias prácticas inmediatas para la gestión administrativa y los umbrales comunitarios.

Contrato de obras. Este tipo tiene por objeto la ejecución de una obra o trabajo de construcción que responda a las necesidades específicas del ente contratante, representando una de las categorías fundamentales del sistema de contratos públicos.

Concesión de obras. Se caracteriza por añadir a la ejecución de la infraestructura su explotación posterior, con transferencia sustancial del riesgo operacional al concesionario, lo que la diferencia esencialmente del mero contrato de obra.

Concesión de servicios. Implica la gestión indirecta de un servicio público donde el concesionario asume el riesgo de explotación, diferenciándose del contrato de servicios precisamente por esa transferencia de riesgo al contratista.

Contrato de suministro. Abarca la adquisición de bienes muebles, incluyendo el arrendamiento financiero y el suministro de fabricación, aunque excluye expresamente la adquisición de energía de este tipo contractual específico.

Contrato de servicios. Constituye una categoría residual que comprende prestaciones de hacer, clasificándose en servicios del Anexo IV (sociales, sanitarios y asistenciales) y del Anexo V (resto de servicios), con umbrales y procedimientos diferenciados según la clasificación.

Contratos mixtos. Estos contratos combinan prestaciones de diversos tipos contractuales y se rigen por la normativa aplicable a la prestación principal, configurándose como una categoría especial de combinación de obligaciones dentro del sistema.

🧩 Elementos esenciales

• Sistema cerrado: La LCSP establece tipos contractuales nominados sin posibilidad de creación extralegal.
• Artículos 12 a 18: Configuran el núcleo normativo de la clasificación contractual y la calificación de los negocios.
• Calificación contractual: Proceso de identificación del tipo de contrato que determina el régimen jurídico, publicidad y procedimientos aplicables.
• Obras: Ejecución material de construcción o trabajo de edificación según necesidades del contratante.
• Concesión de obras: Ejecución más explotación de infraestructura con transferencia sustancial del riesgo operacional.
• Concesión de servicios: Gestión indirecta de servicio público con asunción del riesgo de explotación por el concesionario.
• Suministro: Adquisición de bienes muebles, arrendamiento financiero y fabricación a medida.
• Exclusión energética: El suministro de energía no se considera contrato de suministro a estos efectos.
• Servicios del Anexo IV: Prestaciones sociales, sanitarias y asistenciales con normativa específica.
• Servicios del Anexo V: Resto de prestaciones de hacer no incluidas en el Anexo IV.
• Contrato mixto: Combinación de prestaciones de distinta naturaleza regida por la prestación principal.
• Carácter oneroso: Nota común a todos los tipos contractuales del sector público definida en el artículo 3.

🧠 Recuerda

• Los tipos de contratos se regulan en los artículos 12 a 18 de la LCSP.
• La calificación correcta es previa e imprescindible para iniciar el expediente de contratación.
• La concesión se diferencia del contrato simple por la transferencia del riesgo de explotación.
• El suministro excluye la energía eléctrica u otros tipos de energía.
• Los servicios se dividen entre Anexo IV (sanitarios y sociales) y Anexo V (resto).
• En contratos mixtos, la prestación principal determina el régimen aplicable.
• El sistema es cerrado: solo existen los tipos previstos expresamente en la ley.
• El carácter oneroso es requisito común a todos los contratos del sector público.
• La tipología contractual es distinta de los umbrales de regulación armonizada.
• La calificación afecta a publicidad, procedimientos y competencia jurisdiccional.

3. Contratos sujetos a una regulación armonizada

🎯 Idea clave

• Los contratos sujetos a regulación armonizada constituyen una categoría jurídica transversal que se aplica a los contratos de obras, concesiones, suministros y servicios que alcanzan determinados umbrales económicos.
• Su régimen deriva del Derecho de la Unión Europea y persigue garantizar la apertura a la competencia transfronteriza y el correcto funcionamiento del mercado interior.
• La Ley 9/2017 regula esta materia en los artículos 19 a 23, estableciendo requisitos acumulativos para la calificación de un contrato como SARA.
• No constituyen un tipo contractual autónomo ni un procedimiento específico de adjudicación, sino una intensidad normativa que impone exigencias adicionales de publicidad y transparencia.
• La determinación de la condición de SARA depende del valor estimado del contrato calculado conforme al artículo 101 LCSP, la naturaleza del poder adjudicador y la concurrencia de exclusiones legales.

📚 Desarrollo

Naturaleza jurídica. Los contratos sujetos a regulación armonizada no constituyen un nuevo tipo contractual que se sume a los de obras, concesión de obras, concesión de servicios, suministro o servicios. Se trata de una categoría jurídica transversal que opera sobre estos contratos cuando concurren determinados presupuestos fijados por la normativa, añadiendo una intensidad normativa superior vinculada al Derecho de la Unión Europea.

Fundamento europeo. La regulación armonizada cumple una función de integración europea, asegurando la apertura del mercado, la transparencia y la competencia en la contratación pública de mayor relevancia económica. Esta categoría transpone las Directivas 2014/24/UE, 2014/25/UE y 2014/23/UE, que establecen los umbrales y exigencias para el acceso transfronterizo a los contratos públicos.

Marco normativo español. El núcleo regulador se encuentra en los artículos 19 a 23 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. El artículo 19 establece la regla básica de delimitación mediante cuatro requisitos acumulativos: pertenencia a tipos contractuales legales, condición de poder adjudicador de la entidad, superación del umbral económico correspondiente y ausencia de exclusiones legales.

Umbrales económicos aplicables. Los umbrales se actualizan periódicamente mediante Comunicación de la Comisión Europea. Para el período 2024-2025, los contratos de obras, concesión de obras y concesión de servicios quedan sujetos a regulación armonizada cuando su valor estimado alcanza o supera los 5.538.000 euros. En suministros y servicios, el umbral es de 143.000 euros para la Administración General del Estado y organismos autónomos, y de 221.000 euros para poderes adjudicadores subcentrales como Comunidades Autónomas, Entidades Locales y universidades públicas.

Prestaciones especiales. Las contrataciones que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual, incluyendo consultoría, arquitectura, ingeniería, publicidad, servicios jurídicos o sanitarios entre otros, tienen un umbral uniforme de 221.000 euros, aplicable con independencia de la categoría administrativa del poder adjudicador que celebre el contrato.

Efectos prácticos. La adjudicación de estos contratos no se resuelve mediante un procedimiento autónomo distinto del abierto, restringido o negociado, sino aplicando los procedimientos legalmente previstos con exigencias adicionales de transparencia, concurrencia y coordinación con el Diario Oficial de la Unión Europea, así como plazos y formalidades reforzados.

🧩 Elementos esenciales

• SARA: Sigla utilizada para referirse a los contratos sujetos a regulación armonizada.
• Categoría transversal: No crea nuevos tipos de contratos, sino que califica contratos existentes según su cuantía y sujeto.
• Artículo 19 LCSP: Establece la regla general de delimitación con cuatro requisitos acumulativos necesarios.
• Umbral obras y concesiones: 5.538.000 euros, aplicable a todos los poderes adjudicadores.
• Umbral suministro y servicios AGE: 143.000 euros para la Administración General del Estado y organismos autónomos.
• Umbral suministro y servicios subcentral: 221.000 euros para Comunidades Autónomas, Entidades Locales y universidades públicas.
• Umbral prestaciones intelectuales: 221.000 euros uniforme para cualquier poder adjudicador.
• Poder adjudicador: Condición indispensable de la entidad contratante para la aplicación del régimen armonizado.
• Valor estimado: Determinado conforme al artículo 101 LCSP para comprobar la superación del umbral.
• Contratos subvencionados: Regulados en el artículo 23 LCSP como sujetos a esta regulación.
• Intensidad normativa: Implica publicidad en el DOUE, plazos reforzados y mayores exigencias de transparencia.
• Integración europea: Finalidad última de garantizar el acceso transfronterizo a la contratación pública.

🧠 Recuerda

• SARA no es un tipo de contrato, sino una calificación que añade exigencias a los contratos existentes.
• Cuatro requisitos acumulativos: tipo contractual, poder adjudicador, umbral económico, ausencia de exclusión.
• Los umbrales se actualizan periódicamente por la Comisión Europea.
• Las obras y concesiones tienen un umbral único de 5.538.000 euros.
• Las prestaciones intelectuales siempre tienen umbral de 221.000 euros, sea cual sea la administración.
• El régimen armonizado implica publicidad internacional y plazos reforzados.
• La normativa básica se encuentra en los artículos 19 a 23 de la LCSP.

4. Contratos administrativos y contratos privados

🎯 Idea clave

• La distinción entre contratos administrativos y privados determina el régimen jurídico aplicable, la intensidad de las potestades de la Administración y la jurisdicción competente para resolver litigios.
• El núcleo normativo se encuentra en los artículos 24 a 27 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
• Los contratos administrativos, en sentido propio, únicamente existen cuando los celebra una Administración Pública y encajan en las categorías legales expresamente previstas.
• Son administrativos los contratos de obra, concesión de obra, concesión de servicios, suministro y servicios, salvo las excepciones privadas que la ley establece expresamente.
• En los contratos privados del sector público, la preparación y adjudicación siguen sometidas a reglas públicas, pero sus efectos, modificación y extinción se rigen, como regla general, por el Derecho privado.

📚 Desarrollo

Marco normativo. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público establece en los artículos 24 a 27 la distinción entre contratos administrativos y privados. Esta clasificación no es meramente descriptiva, sino que constituye uno de los ejes vertebradores del sistema, determinando el régimen jurídico aplicable en cada fase del contrato y resultando imprescindible para la correcta tramitación de los expedientes en el Servicio Andaluz de Salud.

Criterio de clasificación. La distinción responde a la necesidad de identificar si el contrato queda sometido predominantemente al régimen de Derecho administrativo o al de Derecho privado. Esta clasificación difiere de la tipología objetiva de obras, suministros o servicios, así como de la condición de contrato sujeto a regulación armonizada, pues atiende a la naturaleza jurídica del régimen aplicable.

Contratos administrativos. Son administrativos en sentido propio únicamente cuando los celebra una Administración Pública y encajan en las categorías legales previstas. Tienen esta condición los contratos de obra, concesión de obra, concesión de servicios, suministro y servicios, salvo excepciones expresas, así como los declarados por Ley o aquellos con naturaleza administrativa especial por su vinculación al giro específico de la Administración o por satisfacer directamente una finalidad pública de su competencia.

Contratos privados de la Administración. No todos los contratos celebrados por las Administraciones Públicas son administrativos. Existen contratos privados celebrados por estas entidades, que siguen sometidos en su preparación y adjudicación a reglas públicas, pero cuyos efectos, cumplimiento y extinción se rigen, como regla general, por el Derecho privado, sin perjuicio de las previsiones específicas de la legislación contractual.

Supuestos de contratación privada. Tienen carácter privado ciertos contratos de servicios de la Administración, la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, los contratos de poderes adjudicadores que no tienen condición de Administración Pública, y los celebrados por entidades del sector público que no actúan como poder adjudicador.

Consecuencias jurídicas. La clasificación determina la intensidad de las potestades de la Administración, el derecho aplicable a los efectos y la extinción del contrato, y establece la jurisdicción competente para resolver las controversias. Esta delimitación resulta fundamental para la elección del procedimiento adecuado y la previsión de los mecanismos de recurso.

🧩 Elementos esenciales

• Artículo 24 LCSP: Establece que los contratos del sector público pueden quedar sometidos a Derecho administrativo o a Derecho privado.
• Contratos administrativos típicos: Incluyen los de obra, concesión de obra, concesión de servicios, suministro y servicios, salvo excepciones privadas expresas.
• Naturaleza administrativa especial: Se reconoce a los contratos que, sin ser de los tipos anteriores, están vinculados al giro específico de la Administración o satisfacen directamente una finalidad pública de su competencia.
• Declaración legal expresa: También son administrativos los contratos que una Ley declare expresamente como tales.
• Sujeto activo: Solo en sentido propio son administrativos los contratos celebrados por una Administración Pública.
• Regímenes mixtos en contratos privados: En estos contratos, la preparación y adjudicación siguen sometidas a reglas públicas, mientras que los efectos, modificación y extinción se rigen por Derecho privado.
• Contratos privados específicos: Incluyen la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, y ciertos contratos de servicios de la Administración.
• Poderes adjudicadores no Administración Pública: Los contratos que celebren estos sujetos tienen carácter privado.
• Entidades del sector público no poder adjudicador: Los contratos celebrados por estas entidades también tienen carácter privado.
• Jurisdicción competente: La clasificación determina si las controversias se resuelven en la vía contencioso-administrativa o en la jurisdicción civil.

🧠 Recuerda

• El núcleo normativo se halla en los artículos 24 a 27 de la LCSP.
• La distinción determina el régimen jurídico aplicable y la jurisdicción competente.
• Solo las Administraciones Públicas pueden celebrar contratos administrativos en sentido propio.
• Los contratos de obra, suministro y servicios son normalmente administrativos, salvo excepciones.
• Los contratos privados mantienen reglas públicas en la preparación y adjudicación.
• En contratos privados, los efectos y la extinción se rigen por Derecho privado.
• La suscripción a publicaciones periódicas y bases de datos tiene carácter privado.
• Los poderes adjudicadores que no sean Administración Pública celebran contratos privados.