Tema 74. Técnica Presupuestaria: Las modificaciones del Presupuesto de la Junta de Andalucía: concepto, clasificación y competencias. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito. Ampliaciones, incorporaciones, transferencias y generaciones de crédito. Otras operaciones sobre los créditos. Los anticipos de tesorería.

1. Técnica Presupuestaria: Las modificaciones del Presupuesto de la Junta de Andalucía: concepto, clasificación y competencias

🎯 Idea clave

• El Presupuesto de la Junta de Andalucía es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos a liquidar y obligaciones a reconocer durante el ejercicio, aprobado anualmente por ley formal del Parlamento.
• Los créditos presupuestarios poseen carácter limitativo y vinculante, lo que impide alterarlos libremente y exige instrumentos jurídicos específicos para su modificación.
• La modificación presupuestaria constituye el instrumento técnico-jurídico que permite alterar la composición, cuantía o destino de los créditos sin necesidad de aprobar una nueva ley de presupuestos.
• El régimen jurídico se sustenta en el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública (TRLGHPJA) y en la Ley anual de Presupuestos, actualmente la Ley 8/2025.
• Las modificaciones forman un sistema técnico cerrado que comprende figuras legalmente distintas, cada una con procedimientos y órganos competentes específicos.
• La distribución de competencias para aprobar modificaciones responde a un esquema escalonado que depende del tipo de alteración presupuestaria requerida.

📚 Desarrollo

Concepto presupuestario. El Presupuesto de la Junta de Andalucía constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de la totalidad de los derechos económicos a liquidar y las obligaciones económicas a contraer durante el ejercicio por el sector público andaluz. Se aprueba anualmente mediante ley formal del Parlamento de Andalucía, respondiendo a los principios constitucionales de anualidad y estabilidad presupuestaria.

Carácter vinculante de los créditos. Los créditos presupuestarios poseen naturaleza limitativa y vinculante, lo cual significa que la Administración no puede reconocer obligaciones ni realizar gastos superiores a los importes establecidos ni destinarlos a fines distintos de los autorizados por el Parlamento. Esta rigidez inherente al principio de legalidad presupuestaria hace necesarios mecanismos excepcionales para adaptar el presupuesto a circunstancias sobrevenidas.

Naturaleza de la modificación. La modificación presupuestaria es el instrumento técnico-jurídico que permite alterar la composición, cuantía o destino de los créditos del presupuesto en vigor. No constituye la regla ordinaria, sino una excepción reglada que posibilita responder a necesidades imprevistas, insuficiencias de crédito o reajustes de la gestión sin requerir la aprobación de una nueva ley presupuestaria.

Marco normativo general. El régimen jurídico se fundamenta en el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía (TRLGHPJA), aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, específicamente en los artículos 37 a 48 y el Título III, Capítulo IV (artículos 41 a 48). Este marco se completa con la Ley anual de Presupuestos —actualmente la Ley 8/2025, de 22 de diciembre— y, supletoriamente, con la LOEPSF en materia de estabilidad y sostenibilidad.

Sistema de figuras modificativas. Las modificaciones no constituyen un conjunto de remedios improvisados, sino un sistema técnico cerrado que incluye figuras legalmente diferenciadas como créditos extraordinarios, suplementos de crédito, ampliaciones, incorporaciones, transferencias, generaciones, minoraciones y anticipos de tesorería. Cada una responde a presupuestos técnicos específicos y sigue procedimientos distintos según la naturaleza de la alteración presupuestaria requerida.

Distribución competencial. La aprobación de cada tipo de modificación corresponde a distintos órganos según un reparto escalonado establecido en la normativa. La identificación correcta del tipo de modificación necesaria y del órgano competente para su aprobación constituye el eje central para evitar errores conceptuales en la gestión presupuestaria y garantizar el respeto al principio de legalidad.

🧩 Elementos esenciales

• Presupuesto de la Junta: expresión cifrada, conjunta y sistemática de derechos y obligaciones económicas anuales del sector público andaluz.
• Carácter limitativo: condición de los créditos que impide reconocer obligaciones superiores a los importes autorizados.
• Carácter vinculante: obligación de destinar los créditos exclusivamente a los fines y conceptos específicos aprobados por el Parlamento.
• TRLGHPJA: norma de rango legislativo que contiene el régimen general de modificaciones en sus artículos 37 a 48 y 41 a 51.
• Ley 8/2025: ley anual de presupuestos para 2026 que complementa el régimen general estableciendo créditos ampliables y reglas especiales sectoriales.
• Modificación presupuestaria: instrumento técnico-jurídico excepcional para alterar créditos sin nueva ley de presupuestos.
• Sistema cerrado: conjunto de figuras legalmente delimitadas que no admiten creación libre fuera del catálogo legal establecido.
• Doble anclaje: fundamentación de las modificaciones en el TRLGHPJA (régimen general) y la ley anual (especificidades del ejercicio).
• Órganos competentes: autoridades administrativas con facultades para aprobar cada figura modificativa según su naturaleza e importancia.

🧠 Recuerda

• El presupuesto se aprueba anualmente por ley formal del Parlamento de Andalucía.
• Los créditos son limitativos y vinculantes; no se pueden alterar libremente.
• La modificación es una excepción reglada, no la norma ordinaria.
• El TRLGHPJA (Decreto Legislativo 1/2010) regula el régimen general de modificaciones.
• La Ley 8/2025 actualiza anualmente aspectos como los créditos ampliables.
• Cada tipo de modificación tiene un procedimiento y órgano competente específico.
• La clasificación de modificaciones forma un sistema técnico cerrado y limitado.
• La pregunta clave siempre es doble: qué tipo se necesita y quién es competente para aprobarlo.

2. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito

🎯 Idea clave

• Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito son modificaciones presupuestarias que alteran la cuantía total del presupuesto aprobado por el Parlamento.
• Ambas figuras se regulan conjuntamente en el artículo 43 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.
• Comparten naturaleza, procedimiento y garantías, diferenciándose exclusivamente por la situación del crédito presupuestario al que afectan.
• Su fundamento radica en atender gastos inaplazables que no pudieron preverse durante la elaboración del presupuesto.
• Como regla general, requieren autorización del Parlamento de Andalucía mediante ley, dada su trascendencia para el principio de especialidad presupuestaria.

📚 Desarrollo

Marco normativo. El artículo 43 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, regula conjuntamente estas dos figuras como las modalidades más solemnes de modificación presupuestaria.

Efecto sobre el presupuesto. Constituyen el mecanismo de máxima flexibilización del principio de especialidad presupuestaria, ya que alteran la cuantía total del presupuesto aprobado por el Parlamento de Andalucía, superando la autorización inicial de gasto.

Distinción esencial. Se diferencian exclusivamente por la situación del crédito previo: el crédito extraordinario se destina a crear crédito cuando no existe dotación previa para el gasto, mientras que el suplemento aumenta un crédito existente que resulta insuficiente y no es ampliable.

Requisitos de procedencia. Su utilización exige la concurrencia de gastos inaplazables que no pudieron preverse durante la elaboración del presupuesto. La imprevisibilidad y la urgencia son los presupuestos habilitantes, excluyendo su uso para gastos previsibles o que admitan demora hasta el ejercicio siguiente.

Competencia de aprobación. La regla general exige que sea el propio Parlamento de Andalucía quien autorice la modificación mediante ley, en aplicación del principio de reserva de ley en materia presupuestaria, dado que suponen una alteración de la autorización parlamentaria inicial.

Régimen de control. La Intervención General de la Junta de Andalucía ejerce la fiscalización previa de cada expediente, verificando la concurrencia de requisitos legales y la viabilidad de la financiación. Posteriormente, la Cámara de Cuentas de Andalucía puede fiscalizar estas modificaciones en el marco de su función de enjuiciamiento de la Cuenta General.

Transparencia parlamentaria. El artículo 107 bis del TRLGHPJA establece la obligación de remitir trimestralmente a la Comisión de Hacienda del Parlamento de Andalucía la relación de expedientes de modificaciones presupuestarias aprobadas, garantizando el control parlamentario continuo sobre la ejecución presupuestaria.

🧩 Elementos esenciales

• Crédito extraordinario: Figura que crea nueva dotación presupuestaria cuando no existe crédito previo para atender un gasto inaplazable.
• Suplemento de crédito: Figura que aumenta la cuantía de un crédito existente insuficiente, siempre que este no tenga carácter ampliable.
• Artículo 43 TRLGHPJA: Norma que regula conjuntamente ambas figuras, estableciendo su régimen jurídico común.
• Alteración de cuantía total: Ambas modificaciones incrementan el importe total del presupuesto aprobado, distinguiéndose de otras operaciones internas de redistribución.
• Gastos inaplazables: Requisito fundamental que justifica su utilización, referido a necesidades no previsibles durante la elaboración del presupuesto que no admiten demora.
• Reserva de ley: Como regla general, su aprobación corresponde al Parlamento de Andalucía mediante ley formal, dada su incidencia en la autorización de gasto.
• Fiscalización previa: Control ejercido por la Intervención General sobre cada expediente antes de su aprobación definitiva.
• Control externo: Facultad de la Cámara de Cuentas de Andalucía para fiscalizar estas modificaciones en el enjuiciamiento de la Cuenta General.
• Información trimestral: Obligación de remitir a la Comisión de Hacienda del Parlamento la relación de modificaciones aprobadas, conforme al artículo 107 bis del TRLGHPJA.

🧠 Recuerda

• El crédito extraordinario crea crédito de nuevo; el suplemento aumenta el existente.
• Ambos requieren, como regla general, ley del Parlamento de Andalucía.
• Su fundamento es siempre la imprevisibilidad y la urgencia del gasto.
• No pueden utilizarse para gastos que pudieron preverse o que admiten espera.
• La Intervención General realiza fiscalización previa de todo expediente.
• La Cámara de Cuentas ejerce control externo a posteriori.
• El artículo 107 bis exige remisión trimestral al Parlamento de la relación de modificaciones.
• Se regulan conjuntamente en el artículo 43 del TRLGHPJA.
• Alteran la cuantía total del presupuesto, no solo su distribución interna.

3. Ampliaciones, incorporaciones, transferencias y generaciones de crédito

🎯 Idea clave

• Estas cuatro figuras constituyen los instrumentos ordinarios de flexibilización presupuestaria que se tramitan y aprueban exclusivamente en sede administrativa.
• Se regulan en los artículos 41, 42, 45 y 46 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.
• A diferencia de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, no requieren intervención parlamentaria para su aprobación.
• Las ampliaciones, incorporaciones y generaciones son modificaciones cuantitativas que alteran la cuantía total del presupuesto aprobado.
• Las transferencias son modificaciones cualitativas que redistribuyen dotaciones entre créditos sin modificar la cuantía global del presupuesto.
• Su resolución mediante procedimientos administrativos las hace más ágiles, pero a cambio están sometidas a límites estrictos en cuantías y supuestos habilitantes.

📚 Desarrollo

Base normativa. Estas cuatro figuras están reguladas en los artículos 41, 42, 45 y 46 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo. Constituyen los mecanismos ordinarios de adaptación del presupuesto en fase de ejecución, siendo las modificaciones más frecuentes en la gestión diaria.

Procedimiento administrativo. A diferencia de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, estas modificaciones se tramitan y aprueban en sede administrativa por los órganos de la Junta de Andalucía, sin necesidad de intervención parlamentaria. Esta característica fundamental las hace considerablemente más ágiles para atender necesidades sobrevenidas.

Modificaciones cuantitativas. Las ampliaciones, incorporaciones y generaciones de crédito alteran la cuantía total del presupuesto aprobado. Las ampliaciones incrementan créditos que la propia Ley de Presupuestos declara ampliables hasta una suma determinada, o aquellos ligados a obligaciones de reconocimiento preceptivo, financiándose con mayores ingresos efectivamente recaudados.

Incorporación de remanentes. Las incorporaciones permiten trasladar al ejercicio corriente determinados créditos del ejercicio anterior que, excepcionalmente, no fueron anulados al cierre. Solo son incorporables los remanentes tasados, siempre dentro del límite de financiación asegurada y manteniendo el mismo destino del crédito originario.

Generación por ingresos. Las generaciones incrementan el presupuesto de gastos como contrapartida de ingresos no previstos o superiores a los inicialmente calculados. Están sometidas a reglas específicas sobre los supuestos generadores y respecto al cumplimiento de la estabilidad presupuestaria.

Modificaciones cualitativas. Las transferencias de crédito alteran la distribución de las dotaciones sin modificar la cuantía total del presupuesto. Consisten en traspasos de dotaciones entre créditos de distinta naturaleza o finalidad, pudiendo conllevar la creación de nuevos conceptos presupuestarios, y están sometidas a un complejo reparto competencial y a límites específicos.

🧩 Elementos esenciales

• Sede administrativa: Se aprueban por órganos administrativos sin intervención del Parlamento de Andalucía.
• Artículo 41: Regula las incorporaciones de remanentes de créditos no consumidos del ejercicio anterior.
• Artículo 42: Regula las ampliaciones de créditos declarados ampliables o vinculados a obligaciones de reconocimiento preceptivo.
• Artículo 45: Regula las transferencias entre créditos de distinta naturaleza o finalidad.
• Artículo 46: Regula las generaciones de crédito por ingresos no previstos o superiores a los inicialmente contemplados.
• Modificación cuantitativa: Aumentan la cuantía total del presupuesto (ampliaciones, incorporaciones, generaciones).
• Modificación cualitativa: Redistribuyen dotaciones sin alterar el total presupuestario (transferencias).
• Financiación de ampliaciones: Se realizan exclusivamente con mayores ingresos efectivamente recaudados.
• Requisito de incorporaciones: Destino idéntico al crédito originario y respeto del límite de financiación asegurada.
• Generación y estabilidad: Deben respetarse las reglas específicas sobre estabilidad presupuestaria en las generaciones.
• Agilidad y límites: Aunque su tramitación es más ágil, están sometidas a límites estrictos en cuantías y supuestos habilitantes.

🧠 Recuerda

• Son las modificaciones presupuestarias más frecuentes en la gestión ordinaria de la Junta de Andalucía.
• No requieren tramitación parlamentaria, a diferencia de los créditos extraordinarios y suplementos.
• Las transferencias no cambian el total del presupuesto, solo redistribuyen dotaciones entre créditos.
• Las ampliaciones se financian con mayores ingresos recaudados, sin alterar la estructura de financiación global.
• Las incorporaciones solo aplican a remanentes tasados del ejercicio anterior no anulados al cierre.
• Las generaciones vinculan directamente el incremento de gasto a ingresos superiores o no previstos inicialmente.
• Los números de artículos clave son 41, 42, 45 y 46 del TRLGHPJA.
• Las transferencias pueden implicar la creación de nuevos conceptos presupuestarios.
• Dominar este apartado exige manejar simultáneamente concepto, supuesto habilitante, límites y órgano competente.

4. Otras operaciones sobre los créditos

🎯 Idea clave

• Las operaciones de minoración y reposición de crédito complementan el sistema de modificaciones presupuestarias permitiendo ajustes puntuales sin alterar la cuantía global del presupuesto aprobado.
• La minoración de crédito reduce dotaciones disponibles, especialmente al cierre del ejercicio, para compensar ampliaciones o generaciones de crédito realizadas con anterioridad.
• La reposición de crédito restablece la disponibilidad presupuestaria cuando se producen reintegros de pagos realizados con cargo a créditos presupuestarios.
• La incorporación de remanentes permite trasladar a un ejercicio posterior determinados créditos no consumidos del ejercicio anterior, garantizando la continuidad de políticas públicas plurianuales.
• Estas figuras se encuentran reguladas conjuntamente en los artículos 41 a 51 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.
• A diferencia de los créditos extraordinarios y los suplementos, estas operaciones no suponen una alteración de la cuantía total del presupuesto que requiera autorización parlamentaria por ley.

📚 Desarrollo

Marco normativo. Las operaciones sobre los créditos que completan el régimen de modificaciones presupuestarias se regulan en los artículos 41 a 51 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo. Estas disposiciones establecen el marco jurídico para ajustes que afectan la disponibilidad o distribución de los créditos sin incrementar el volumen total del presupuesto.

Minoración de crédito. Esta operación consiste en la reducción de créditos disponibles cuando las circunstancias de la ejecución presupuestaria lo aconsejan. Se utiliza especialmente al cierre del ejercicio como mecanismo de compensación frente a ampliaciones o generaciones de crédito realizadas con anterioridad, manteniendo el equilibrio global de la financiación pública y la coherencia del cuadro presupuestario.

Reposición de crédito. Cuando se producen reintegros de pagos realizados con cargo a créditos presupuestarios, el sistema permite reponer dicho crédito para recuperar la disponibilidad originaria. Esta operación asegura que los fondos devueltos o reintegrados por cualquier causa vuelvan a formar parte de la dotación presupuestaria disponible para su destino original.

Incorporación de remanentes. Esta figura permite trasladar a un ejercicio posterior determinados créditos no consumidos del ejercicio anterior. Constituye un mecanismo de continuidad presupuestaria que evita la pérdida de dotaciones destinadas a fines plurianuales o proyectos no finalizados dentro del ejercicio de su aprobación inicial.

Tramitación. Aunque estas operaciones alteran la distribución o disponibilidad de los créditos, su tramitación sigue las reglas generales establecidas para las modificaciones presupuestarias. La autoridad competente debe justificar la necesidad del ajuste y su conformidad con la normativa vigente, respetando siempre el principio de especialidad.

Principio de especialidad. Todas estas operaciones deben respetar el carácter limitativo y vinculante de los créditos presupuestarios, asegurando que los ajustes se realicen dentro del marco autorizado por la Ley de Presupuestos y sin vulnerar los límites establecidos para cada finalidad específica.

🧩 Elementos esenciales

• Minoración de crédito: reducción de dotaciones disponibles, especialmente al cierre del ejercicio, para compensar ampliaciones o generaciones previas.
• Reposición de crédito: recuperación de la dotación originaria mediante la reincorporación de reintegros de pagos realizados con cargo a créditos presupuestarios.
• Incorporación de remanentes: traslado de créditos no consumidos del ejercicio anterior al ejercicio posterior.
• Artículos 41-51 del TRLGHPJA: preceptos que regulan estas operaciones junto con las demás modificaciones presupuestarias.
• Compensación presupuestaria: función específica de la minoración para mantener el equilibrio financiero ante ampliaciones o generaciones realizadas.
• Reintegros: supuesto de hecho que activa la posibilidad de reposición del crédito original.
• Cierre del ejercicio: momento privilegiado para la práctica de minoraciones, aunque operativamente pueden producirse a lo largo del ejercicio.

🧠 Recuerda

• La minoración compensa ampliaciones y generaciones previas.
• La reposición recupera crédito ante reintegros de pagos realizados.
• Los remanentes son créditos no consumidos del ejercicio anterior.
• Estas operaciones no aumentan el total del presupuesto aprobado por el Parlamento.
• Se regulan en los artículos 41 a 51 del TRLGHPJA.
• Requieren justificación y conformidad con la normativa de modificaciones.
• Respetan el carácter limitativo y vinculante de los créditos presupuestarios.

5. Los anticipos de tesorería

🎯 Idea clave

• Los anticipos de tesorería constituyen un instrumento de financiación transitoria que permite atender pagos inaplazables cuando existen desfases temporales entre las necesidades de gasto y la disponibilidad efectiva de recursos presupuestarios.
• El Servicio Andaluz de Salud, dado el enorme volumen de su presupuesto de gastos corrientes y la criticidad de determinados pagos a proveedores sanitarios, constituye un ámbito donde estos anticipos resultan frecuentemente necesarios.
• Las tensiones de tesorería originadas por el desfase entre el calendario de pagos a proveedores y las transferencias de financiación recibidas de la Consejería de Hacienda representan la principal causa de necesidad de anticipos en el organismo.
• Durante la tramitación de créditos extraordinarios o suplementos destinados a atender emergencias sanitarias, picos de demanda asistencial o necesidades urgentes de suministro, los anticipos permiten realizar el gasto sin esperar a la aprobación parlamentaria definitiva.
• La competencia para la concesión de estos anticipos se distribuye entre la Consejería de Hacienda y el Consejo de Gobierno en función de los porcentajes sobre los créditos autorizados establecidos en la normativa aplicable.

📚 Desarrollo

Concepto y naturaleza. Los anticipos de tesorería representan un mecanismo de carácter extraordinario que facilita la liquidez necesaria para hacer frente a obligaciones de pago que no pueden demorarse, actuando como un puente temporal hasta la disponibilidad de los recursos definitivos o la aprobación de nuevas dotaciones presupuestarias.

Aplicación específica al SAS. El Servicio Andaluz de Salud, en tanto que organismo autónomo con presupuesto propio integrado en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, presenta características especiales que hacen de los anticipos un instrumento particularmente relevante para garantizar la continuidad asistencial.

Causas de necesidad. La principal justificación de estos anticipos radica en las situaciones de tensión de tesorería derivadas del desequilibrio temporal entre el calendario de pagos a proveedores sanitarios y la recepción de las transferencias de financiación desde la Consejería de Hacienda, lo que puede generar momentos de escasez transitoria de efectivo.

Supuestos operativos. Resultan especialmente necesarios durante la tramitación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito destinados a atender emergencias sanitarias, picos de demanda asistencial no previstos, o necesidades urgentes de suministro de medicamentos y material sanitario, permitiendo ejecutar el gasto con carácter inmediato.

Marco normativo. El régimen de anticipos de tesorería del SAS se ajusta a los límites y condiciones establecidos en el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, que regula este instrumento para todo el sector público autonómico.

Distribución competencial. La autorización para conceder anticipos se distribuye según su cuantía relativa sobre los créditos autorizados: hasta el 1% corresponde a la Consejería de Hacienda, mientras que entre el 1% y el 2% requiere la intervención del Consejo de Gobierno, estableciéndose así un sistema escalonado de controles.

🧩 Elementos esenciales

• Finalidad: Financiación transitoria para atender pagos inaplazables ante desfases temporales de liquidez.
• Sujeto aplicable: Servicio Andaluz de Salud como organismo con elevado volumen presupuestario y pagos críticos a proveedores.
• Causa principal: Desfase entre el calendario de pagos sanitarios y las transferencias de financiación de la Consejería de Hacienda.
• Supuestos de uso: Emergencias sanitarias, picos de demanda asistencial y suministro urgente de medicamentos y material.
• Relación con créditos extraordinarios: Permiten ejecutar gastos durante la tramitación parlamentaria de nuevas dotaciones.
• Marco legal: Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía (TRLGHPJA).
• Límite del 1%: Hasta el 1% de los créditos autorizados, competencia de la Consejería de Hacienda.
• Límite del 2%: Entre el 1% y el 2% de los créditos autorizados, competencia del Consejo de Gobierno.

🧠 Recuerda

• Los anticipos resuelven problemas de liquidez transitoria, no déficits estructurales permanentes.
• El SAS es un caso paradigmático por la criticidad y volumen de sus pagos sanitarios.
• El desfase temporal entre ingresos y gastos constituye la causa habitual de su necesidad.
• Facilitan la atención inmediata de emergencias sin esperar a nuevos créditos extraordinarios.
• La Consejería de Hacienda autoriza anticipos hasta el 1% de los créditos autorizados.
• El Consejo de Gobierno debe intervenir cuando el anticipo oscila entre el 1% y el 2%.
• Su naturaleza es provisional y vinculada a la posterior regularización presupuestaria.