Tema 75. El procedimiento común del gasto público en la Administración de la Junta de Andalucía: órganos competentes, fases contables y documentos contables. Actos de gestión, actos contables y actos de control. Los pagos: concepto y clasificación. Procedimientos especiales del gasto público en la Administración de la Junta de Andalucía: gastos plurianuales y de tramitación anticipada. El gasto subvencional, el contractual y los gastos de personal. Las encomiendas de gestión a favor de las entidades instrumentales. Los expedientes de convalidación de gastos. Procedimientos especiales de pagos: pago de nóminas, pagos a justificar, pagos en firme de justificación diferida, pagos por anticipo de caja fija y pagos en el extranjero.

1. El procedimiento común del gasto público en la Administración de la Junta de Andalucía: órganos competentes, fases contables y documentos contables

🎯 Idea clave

• El procedimiento común del gasto público constituye la secuencia ordenada de actos administrativos y operaciones contables que transforma una necesidad pública en gasto jurídicamente válido, presupuestariamente imputado y debidamente pagado.
• La regulación se encuentra en el Título IV del TRLGHPJA y en la Orden de 19 de febrero de 2015, que establecen los órganos competentes, las fases contables y los documentos contables.
• El sistema se articula sobre tres pilares inseparables: los órganos competentes, las fases contables y los documentos contables, garantizando legalidad presupuestaria y trazabilidad.
• Las fases principales son la retención de crédito, la autorización, la disposición o compromiso, el reconocimiento de la obligación y la ordenación del pago, culminando en el pago material.
• Los documentos contables simples RC, A, D y O se combinan en documentos acumulados como AD, DO y ADO para reflejar la ejecución presupuestaria.
• El Sistema GIRO es la plataforma informática corporativa que gestiona la contabilidad pública y registra todos los actos contables bajo la dirección de la Intervención General.

📚 Desarrollo

Marco normativo. El procedimiento común del gasto público se regula en el Título IV del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo. A esta normativa se suma la Orden de 19 de febrero de 2015, que desarrolla específicamente la contabilidad pública, estableciendo el marco técnico para la gestión de los créditos autorizados en la Ley de Presupuestos.

Concepto y finalidad. Este procedimiento constituye el conjunto ordenado de actos administrativos y operaciones contables mediante los cuales la Administración ejecuta los créditos presupuestarios. Su objetivo es garantizar que todo gasto se apoye en actos de gestión válidos, disponga de cobertura presupuestaria adecuada y quede sometido al control interno legalmente previsto, asegurando la trazabilidad integral de la operación.

Órganos competentes. La estructura funcional distribuye competencias entre órganos gestores, la Consejería competente en materia de Hacienda, la Intervención General y tres tipos de oficinas: las de gestión, unidades económicas de Consejerías y agencias; las contables, dependientes de la Intervención General; y las de tesorería, encabezadas por la Tesorería General. La Intervención General actúa además como centro gestor de la contabilidad pública.

Fases contables. La ejecución presupuestaria sigue una secuencia estructurada: la retención de crédito (RC), fase previa e instrumental; la autorización (A), que aprueba el gasto; la disposición o compromiso (D), que reserva la partida; el reconocimiento de la obligación (O), que acuerda la deuda; y la ordenación del pago (P), que culmina en el pago material. Cada fase representa un estadio distinto en la vida del gasto público.

Documentos contables. Los registros pueden ser simples, como RC, A, D y O, o acumulados, como AD, DO y ADO, que reflejan la acumulación de fases. La ordenación del pago no genera documento contable propio. Existen además documentos especiales para pagos con justificación posterior, modificaciones presupuestarias y anulaciones, permitiendo una contabilización flexible pero controlada de todas las operaciones.

Sistema GIRO. La contabilización se realiza a través del Sistema GIRO, plataforma informática corporativa gestionada por la Intervención General. Este sistema soporta la trazabilidad de los actos de gestión, su registro contable y el control interno, integrando la información de las oficinas gestoras, contables y de tesorería en un entorno único y normalizado.

Principios rectores. El procedimiento garantiza el cumplimiento de principios fundamentales como la legalidad presupuestaria, la especialidad del gasto y el control interno. La distinción entre actos de gestión, actos contables y actos de control permite una separación funcional de competencias que fortalece la transparencia y previene la arbitrariedad en la gestión de recursos públicos.

🧩 Elementos esenciales

• TRLGHPJA: Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, norma básica aprobada por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, que regula el procedimiento en su Título IV.
• Orden de 19 de febrero de 2015: Disposición que desarrolla la contabilidad pública y establece el tratamiento documental de las operaciones presupuestarias.
• Fase RC (Retención de crédito): Etapa previa e instrumental que anticipa la reserva de créditos para garantizar disponibilidad presupuestaria antes del compromiso.
• Fase A (Autorización): Documento contable que formaliza la aprobación del gasto y su imputación presupuestaria inicial.
• Fase D (Disposición): Acto que genera el compromiso presupuestario y reserva definitivamente la partida correspondiente.
• Fase O (Reconocimiento de obligación): Documento que acuerda la deuda y determina la cantidad exacta a pagar al acreedor.
• Documentos acumulados: Combinaciones como AD, DO y ADO que reflejan la acumulación de fases contables sucesivas en un único registro.
• Intervención General: Órgano superior que actúa como centro gestor de la contabilidad pública y ejerce el control interno sobre el procedimiento.
• Sistema GIRO: Plataforma informática corporativa que gestiona el registro contable y la trazabilidad de todos los actos del procedimiento.
• Ordenación del pago (P): Fase final de gestión que no genera documento contable propio pero culmina en el pago material.

🧠 Recuerda

• El procedimiento común transforma necesidades públicas en gastos ejecutados con cobertura presupuestaria y control legal.
• Las tres dimensiones inseparables son: órganos competentes, fases contables y documentos contables.
• Las fases obligatorias son RC, A, D, O y P, seguidas del pago material.
• Los documentos simples RC, A, D, O pueden acumularse formando AD, DO y ADO.
• La ordenación del pago es una fase de gestión sin documento contable específico propio.
• La Intervención General gestiona el Sistema GIRO y centraliza la contabilidad pública.
• Las oficinas de gestión pertenecen a Consejerías y agencias; las contables dependen de la Intervención General.
• El Título IV del TRLGHPJA y la Orden de 19 de febrero de 2015 son las normas fundamentales.
• La retención de crédito es la fase previa que garantiza la existencia de fondos antes de comprometer el gasto.
• El procedimiento asegura principios de legalidad, especialidad y control interno.

2. Actos de gestión, actos contables y actos de control

🎯 Idea clave

• El procedimiento de ejecución del gasto público se articula en tres categorías funcionalmente diferenciadas pero secuencialmente interdependientes.
• Los actos de gestión son decisiones administrativas de contenido económico mediante las cuales se ejecutan los créditos presupuestarios.
• Los actos contables constatan documentalmente las operaciones de gestión sin suponer decisión material sobre el gasto.
• Los actos de control verifican la legalidad y eficiencia antes o durante la ejecución mediante la función interventora.
• La inobservancia del orden secuencial vicia el procedimiento y puede determinar la nulidad por infracción del principio de legalidad presupuestaria.

📚 Desarrollo

Triple distinción funcional. El procedimiento de ejecución del gasto público en la Junta de Andalucía se estructura en torno a actos de gestión, actos contables y actos de control, regulados en el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública. Esta separación refleja la distinción orgánica entre quien decide el gasto, quien lo registra y quien lo fiscaliza, configurando un sistema de pesos y contrapesos.

Actos de gestión. Son decisiones administrativas de contenido económico mediante las cuales los órganos competentes ejecutan los créditos presupuestarios. Comprenden las fases de autorización, disposición o compromiso, reconocimiento de la obligación y ordenación del pago, reguladas en el artículo 49 del TRLGHPJA. Ejemplos típicos son el acuerdo de inicio del expediente de contratación y la adjudicación del contrato.

Actos contables. Constituyen operaciones formales de registro y reflejo de las operaciones de ejecución presupuestaria en el sistema de información contable. Se formalizan mediante documentos integrados en el Sistema GIRO y cumplen función registral, informativa y de garantía, sin implicar decisión material sobre el gasto ni autorización del mismo.

Actos de control. Comprenden las actuaciones de verificación, fiscalización y auditoría que comprueban el ajuste a la legalidad de los actos de gestión y contables. La función interventora ejerce fiscalización previa de los actos de autorización, disposición, reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos, pudiendo adoptar la modalidad de fiscalización previa de requisitos esenciales.

Secuencialidad y garantías. El orden gestión-contabilidad-control configura un sistema de contrapesos operativos. La inobservancia de esta secuencia vicia el procedimiento y puede determinar la nulidad de actos por infracción del principio de legalidad presupuestaria recogido en el artículo 39 del TRLGHPJA y en el artículo 134 de la Constitución Española.

🧩 Elementos esenciales

• Actos de gestión: Decisiones administrativas con contenido económico que ejecutan créditos presupuestarios.
• Fases de gestión: Autorización, disposición o compromiso, reconocimiento de la obligación y ordenación del pago.
• Actos contables: Operaciones formales de registro sin decisión material sobre el gasto.
• Sistema GIRO: Plataforma corporativa que soporta el registro centralizado de operaciones de gasto e ingreso.
• Funciones contables: Registral, informativa y de garantía.
• Actos de control: Verificación de ajuste a la legalidad y principios de buena gestión financiera.
• Fiscalización previa: Control ejercido antes de que el acto adquiera plena eficacia.
• Fiscalización de requisitos esenciales: Examen de existencia de crédito, competencia y requisitos procedimentales sustanciales.
• Orden secuencial: Gestión, registro contable y control previo o simultáneo.
• Normativa aplicable: Artículos 49, 59 a 62 del TRLGHPJA y Orden de 19 de febrero de 2015.

🧠 Recuerda

• La triple distinción no es meramente académica sino operativa y orgánica.
• Los actos de gestión materializan el gasto; los contables lo registran; los de control lo verifican.
• El ordenador del gasto decide; la oficina contable registra; la intervención fiscaliza.
• El Sistema GIRO es la plataforma corporativa para el registro contable.
• La fiscalización previa se ejerce antes de la plena eficacia del acto.
• La inobservancia del orden secuencial puede determinar la nulidad del acto.
• El artículo 49 del TRLGHPJA regula las fases de gestión del gasto.
• Los artículos 59 a 62 del TRLGHPJA regulan el régimen de control.
• La ordenación del pago tiene vertiente de gestión y de control.
• El principio de legalidad presupuestaria se recoge en el artículo 39 del TRLGHPJA y en el artículo 134 CE.

3. Los pagos: concepto y clasificación

🎯 Idea clave

• El pago constituye la fase final del procedimiento común del gasto público, mediante la cual se materializa la obligación reconocida previamente.
• El procedimiento distingue entre la ordenación del pago, acto de gestión previo, y el pago material, que culmina la ejecución presupuestaria.
• La ordenación del pago, aunque esencial en la secuencia, no genera por sí sola un nuevo documento contable adicional a los ya existentes.
• El pago material supone la entrega efectiva de fondos al acreedor, completando el ciclo de ejecución del gasto iniciado con la retención de crédito.

📚 Desarrollo

Fase final del procedimiento. El pago representa la culminación de la secuencia jurídico-presupuestaria que arranca en el órgano competente para adoptar el acto generador del gasto y transita por las fases de retención de crédito, autorización, disposición y reconocimiento de la obligación.

Ordenación del pago. Esta fase, identificada como P en el procedimiento común, constituye un acto de gestión mediante el cual el órgano competente dispone la realización del pago. Aunque es una fase esencial, no produce por sí sola la generación de un nuevo documento contable, operando sobre la base de los documentos ya formalizados en etapas anteriores.

Pago material. Se refiere a la efectiva disposición de fondos al acreedor, operación que completa materialmente la ejecución del gasto y que es llevada a cabo por las oficinas de tesorería correspondientes, garantizando la liquidez presupuestaria comprometida.

Documentación contable previa. El pago se apoya en los documentos contables básicos generados en fases anteriores: RC (retención de crédito), A (autorización), D (disposición o compromiso) y O (reconocimiento de la obligación), pudiendo existir documentos acumulados como AD, DO o ADO.

Trazabilidad integral. La estructura garantiza que todo pago se realice sobre obligaciones previamente reconocidas, con créditos adecuadamente retenidos, autorizados y comprometidos, asegurando la legalidad presupuestaria y el control interno.

🧩 Elementos esenciales

• Ordenación del pago (P): Fase del procedimiento mediante la cual se dispone formalmente el pago, sin generar documento contable propio adicional.
• Pago material: Acto de entrega efectiva de fondos que culmina definitivamente el procedimiento de ejecución del gasto.
• Fases previas vinculantes: RC (retención), A (autorización), D (disposición) y O (reconocimiento de obligación), que condicionan la legitimidad del pago.
• Documentos acumulados: AD (autorización-disposición), DO (disposición-obligación) y ADO (autorización-disposición-obligación), que agrupan varias fases contables.
• Oficinas de tesorería: Órganos competentes para ejecutar materialmente el pago, una vez ordenado por el órgano gestor.
• Intervención General: Centro gestor de la contabilidad pública que supervisa la secuencia completa del procedimiento.

🧠 Recuerda

• El pago es la última fase del procedimiento común del gasto público andaluz.
• Distingue siempre entre ordenación del pago (acto de gestión previo) y pago material (ejecución efectiva).
• La ordenación del pago no crea un nuevo documento contable en el sistema.
• Las oficinas de tesorería son las encargadas de materializar el pago una vez ordenado.
• Todo pago requiere obligación reconocida previamente mediante documento O.
• La secuencia completa RC-A-D-O-P garantiza la trazabilidad y legalidad del gasto.
• Los documentos acumulados AD, DO y ADO permiten agilizar la tramitación de fases consecutivas.

4. Procedimientos especiales del gasto público en la Administración de la Junta de Andalucía: gastos plurianuales y de tramitación anticipada

🎯 Idea clave

• El ordenamiento presupuestario andaluz contempla procedimientos especiales para ejecutar gastos que no se ajustan al ciclo presupuestario anual ordinario.
• Estos mecanismos se regulan en el artículo 40 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.
• Los gastos plurianuales comprometen créditos de ejercicios futuros para proyectos de larga duración que trascienden el año natural.
• La tramitación anticipada permite iniciar la instrucción del expediente en un ejercicio para ejecutar el gasto en el siguiente.
• Ambos procedimientos alteran la secuencia temporal ordinaria de la ejecución presupuestaria.
• Su régimen jurídico busca compatibilizar la flexibilidad administrativa con la disciplina presupuestaria mediante límites y autorizaciones específicas.

📚 Desarrollo

Base normativa. El artículo 40 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, y modificado por la disposición final primera de la Ley 8/2025, de 22 de diciembre, regula específicamente estos procedimientos especiales del gasto.

Naturaleza jurídica. Estos mecanismos constituyen figuras excepcionales respecto al procedimiento común de gasto, permitiendo ejecutar créditos en circunstancias que, por su naturaleza temporal o imposibilidad de ajustarse al ciclo anual, exigen tratamientos específicos.

Finalidad compartida. Ambos procedimientos persiguen facilitar la gestión de gastos que, por su complejidad técnica, su duración natural o el momento en que surgen, no pueden tramitarse íntegramente dentro de un único ejercicio presupuestario.

Gastos plurianuales. Este procedimiento proyecta el compromiso de gasto sobre varios ejercicios presupuestarios consecutivos, vinculando créditos futuros a proyectos de larga duración que trascienden el ámbito anual de las obligaciones.

Tramitación anticipada. Esta figura permite adelantar en el tiempo la instrucción del expediente respecto al ejercicio en el que se ejecutará materialmente la prestación y se imputará definitivamente el crédito correspondiente.

Régimen de control. Ambos procedimientos quedan sometidos a límites, requisitos y autorizaciones específicas, estableciendo un equilibrio entre la flexibilidad administrativa necesaria para la gestión y el mantenimiento de la disciplina presupuestaria.

Distinción conceptual. No se trata de técnicas equivalentes ni confundibles entre sí: mientras el gasto plurianal extiende temporalmente el compromiso de gasto, la tramitación anticipada desplaza la fase preparatoria respecto a la ejecución efectiva y su imputación contable.

🧩 Elementos esenciales

• Procedimiento especial: Mecanismo que altera la secuencia temporal ordinaria de la ejecución presupuestaria para adaptarse a necesidades específicas de gestión que no encajan en el año natural.
• Artículo 40 TRLGHPJA: Precepto legal que contiene la regulación específica de los gastos plurianuales y la tramitación anticipada en el ordenamiento jurídico andaluz.
• Decreto Legislativo 1/2010: Norma de aprobación del Texto Refundido, modificada por la Ley 8/2025, de 22 de diciembre, que actualiza el marco regulador de estos procedimientos.
• Gasto plurianual: Figura que compromete créditos de ejercicios futuros para atender proyectos cuya duración natural excede el ejercicio presupuestario anual.
• Tramitación anticipada: Mecanismo que permite iniciar la instrucción del expediente en un ejercicio distinto a aquel en el que se materializará el gasto y se efectuará la imputación presupuestaria definitiva.
• Ciclo presupuestario anual: Marco temporal ordinario que estos procedimientos especiales modifican por razones de complejidad técnica, duración prolongada o momento de surgimiento de la necesidad.
• Flexibilidad administrativa: Objetivo perseguido por estos mecanismos para facilitar la gestión de operaciones complejas sin sacrificar los controles establecidos.
• Disciplina presupuestaria: Principio que se preserva mediante la imposición de límites, requisitos formales y autorizaciones específicas para el uso de estos procedimientos especiales.
• No equivalencia: Característica esencial que impide confundir ambas figuras, pues responden a lógicas distintas: proyección temporal del compromiso versus adelanto de la tramitación administrativa.

🧠 Recuerda

• El artículo 40 del TRLGHPJA es la norma clave que regula estos procedimientos especiales.
• Los gastos plurianuales proyectan el compromiso sobre varios ejercicios futuros para proyectos de larga duración.
• La tramitación anticipada adelanta la instrucción del expediente respecto al ejercicio de ejecución efectiva.
• Ambos alteran la secuencia temporal ordinaria pero no son técnicas equivalentes ni confundibles.
• Responden a necesidades derivadas de complejidad técnica, duración natural o momento de surgimiento del gasto.
• Quedan sometidos a límites, requisitos y autorizaciones específicas de control.
• Comparten la finalidad de compatibilizar flexibilidad administrativa con disciplina presupuestaria.
• La base legal fue modificada por la Ley 8/2025, de 22 de diciembre, respecto al Presupuesto para 2026.

5. El gasto subvencional, el contractual y los gastos de personal

🎯 Idea clave

• Los gastos subvencional, contractual y de personal constituyen tres manifestaciones especiales del gasto público que, pese a compartir las fases generales del procedimiento de gasto, presentan regímenes jurídicos propios derivados de su distinta naturaleza.
• Cada tipo de gasto se vincula a un título jurídico específico: ayudas públicas en el caso subvencional, contratos del sector público en el contractual, y actos de empleo público en el personal.
• El marco normativo principal incluye la Orden de 6 de abril de 2018 para subvenciones, la Ley 9/2017 (LCSP) para contratos, y el Decreto 92/2022 junto a la Resolución de 18 de febrero de 2024 para personal.
• La competencia para la aprobación del gasto, compromiso, reconocimiento de obligación y propuesta de pago corresponde a los titulares de las Consejerías y de la presidencia o dirección de sus agencias administrativas.
• Los tres tipos de gasto se integran en el procedimiento general del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, pero con especialidades procedimentales diferenciadas.

📚 Desarrollo

Marco normativo común. Los gastos subvencional, contractual y de personal se insertan en la secuencia general de aprobación del gasto, compromiso, reconocimiento de la obligación y pago regulada por el TRLGHPJA, aunque cada uno introduce reglas especiales derivadas de su regulación sectorial específica.

Gasto subvencional. La Orden de 6 de abril de 2018 regula específicamente el procedimiento de tramitación de la aprobación y del compromiso del gasto público derivado de las subvenciones otorgadas por la Junta de Andalucía y sus agencias administrativas, sin perjuicio del resto del régimen jurídico de las ayudas.

Modalidades de concesión. En la concesión de subvenciones por concurrencia competitiva debe aprobarse previamente el gasto máximo antes de la convocatoria. En la concesión directa, la aprobación del gasto y el compromiso suelen producirse en unidad de acto antes de la resolución de concesión.

Gasto contractual. Se rige por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que tiene carácter de legislación básica estatal. El artículo 116 de esta norma exige expediente de contratación previo que incluya la motivación de la necesidad, los pliegos, el crédito suficiente y, en su caso, la fiscalización previa.

Efectos de la aprobación. El artículo 117.1 de la LCSP dispone que la aprobación del expediente implica también, como regla general, la aprobación del gasto. Los pliegos administrativos deben aprobarse antes o conjuntamente con la autorización del gasto y siempre antes de la licitación o adjudicación.

Gastos de personal. Derivan de actos o acuerdos en materia de empleo público y de su proyección económica en nóminas u otras obligaciones retributivas. La regla general es el control posterior de actos con contenido económico y de variaciones de nómina.

Fiscalización específica. La Intervención General puede imponer fiscalización previa a determinados actos de personal o a determinadas variaciones de nómina, conforme a su Reglamento de Organización y Funcionamiento y a la Resolución de 18 de febrero de 2024.

🧩 Elementos esenciales

• Orden de 6 de abril de 2018: regula específicamente la aprobación y el compromiso del gasto subvencional en la Junta de Andalucía y sus agencias.
• Artículo 116 LCSP: exige expediente de contratación previo con motivación de la necesidad, pliegos, crédito disponible y fiscalización previa si procede.
• Artículo 117.1 LCSP: establece que la aprobación del expediente implica la aprobación del gasto como regla general.
• Artículo 117.2 LCSP: permite ultimar expedientes de contratación incluso con adjudicación y formalización cuando la ejecución deba iniciarse en el ejercicio siguiente.
• Pliegos administrativos: deben aprobarse antes o conjuntamente con la autorización del gasto y siempre antes de la licitación o adjudicación.
• Control posterior: regla general aplicable a los gastos de personal y sus variaciones de nómina.
• Fiscalización previa: puede imponerse por la Intervención General a determinados actos de personal o variaciones específicas de nómina.
• Artículo 115.1 TRLGHPJA: atribuye la competencia para aprobar el gasto, compromiso, reconocimiento de obligación y propuesta de pago a los titulares de Consejerías y dirección de agencias.
• Decreto 92/2022: aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Intervención General de la Junta de Andalucía.
• Resolución de 18 de febrero de 2024: regula los gastos de personal sujetos a fiscalización previa por la Intervención General.

🧠 Recuerda

• Una subvención, un contrato y una retribución tienen naturaleza jurídica distinta y regímenes específicos que determinan su tratamiento presupuestario.
• La Orden de 6 de abril de 2018 solo ordena las fases de aprobación y compromiso del gasto subvencional, no sustituye el régimen general de subvenciones.
• En concurrencia competitiva debe aprobarse el gasto máximo antes de la convocatoria pública.
• En concesión directa de subvenciones, la aprobación del gasto y el compromiso suelen coincidir en unidad de acto.
• La aprobación del expediente de contratación implica la del gasto según el artículo 117.1 de la LCSP.
• Los pliegos administrativos requieren aprobación previa a la licitación o adjudicación.
• Los gastos de personal se someten generalmente a control posterior, no a fiscalización previa.
• La Intervención General tiene la facultad de establecer fiscalización previa para determinados actos de personal.
• El TRLGHPJA mantiene su aplicación general para estos gastos, salvo las especialidades sectoriales establecidas.

6. Las encomiendas de gestión a favor de las entidades instrumentales

🎯 Idea clave

• Las encomiendas de gestión constituyen un instrumento de cooperación administrativa mediante el cual se encargan actividades materiales, técnicas o de servicios sin ceder la titularidad de la competencia.
• Su régimen jurídico se encuentra regulado en el artículo 11 de la LRJSP y en la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía, con una evolución significativa tras la entrada en vigor de la LCSP.
• Desde la Ley 9/2017, una parte de las antiguas encomiendas a entes instrumentales se reconfiguraron como encargos a medios propios personificados.
• Es imprescindible distinguir tres planos diferenciados: la encomienda de gestión estricta, el encargo a medios propios personificados y el contrato público.
• La autorización de la encomienda depende de la dependencia orgánica del encargado, variando entre el titular de la consejería y el Consejo de Gobierno.

📚 Desarrollo

Concepto y naturaleza jurídica. Las encomiendas de gestión son un mecanismo de cooperación administrativa por el cual un órgano o entidad de derecho público encarga a otro la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios, manteniendo inalterada la titularidad de la competencia y los elementos sustantivos de su ejercicio.

Marco normativo general. Esta figura encuentra su base legal en el artículo 11 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas. En el ámbito autonómico andaluz, su desarrollo específico se contempla en la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía, y en el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.

Transformación normativa de 2017. La entrada en vigor de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, modificó sustancialmente el tratamiento de las encomiendas a entidades instrumentales. Una parte significativa de estas encomiendas pasó a encuadrarse jurídicamente como encargos a medios propios personificados, regulados en los artículos 32 y 33 de dicha norma.

Clasificación conceptual actual. Deben diferenciarse tres categorías claramente diferenciadas: la encomienda de gestión en sentido estricto, aplicable a actividades materiales o técnicas; el encargo a medios propios personificados, para entidades instrumentales; y el contrato público, cuando corresponda aplicar la normativa de contratación del sector público.

Régimen andaluz vigente. Actualmente, el artículo 105 de la Ley 9/2007 regula las encomiendas de gestión entre órganos o entidades de derecho público, mientras que el artículo 107 contempla las encomiendas realizadas en favor de la Administración de la Junta de Andalucía por otras administraciones. El antiguo artículo 106, que contenía una regulación específica para medios propios, fue suprimido en 2021.

Competencias de autorización. La encomienda dirigida a agencias dependientes de una consejería requiere la autorización expresa del titular de la misma. Cuando se realiza a órganos o entes públicos pertenecientes a otra consejería o a distinta administración pública, la autorización corresponde al Consejo de Gobierno.

Formas de formalización. Si la encomienda se realiza a órganos de la propia Administración de la Junta, su formalización se produce mediante la resolución autorizatoria correspondiente. Cuando se efectúa a órganos no dependientes de la Junta de Andalucía, debe suscribirse el correspondiente convenio que regule las condiciones del encargo.

Incidencia presupuestaria. El régimen de encomiendas de gestión afecta a los créditos presupuestarios según lo establecido en los artículos 58 bis y 60.5 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, que determinan las condiciones de financiación entre entidades del sector público andaluz.

🧩 Elementos esenciales

• Cooperación sin cesión: Instrumento de colaboración entre entidades públicas que no implica transferencia de la titularidad competencial.
• Artículo 11 LRJSP: Norma estatal básica que define las encomiendas de gestión para todo el sector público.
• Artículo 105 LAJA: Precepto andaluz vigente que regula las encomiendas entre órganos o entidades de derecho público.
• Artículo 107 LAJA: Regulación específica de las encomiendas de gestión realizadas en favor de la Junta de Andalucía.
• Artículo 53 bis LAJA: Norma sobre encargos a medios propios personificados, modificada por la LCSP.
• LCSP 2017: Ley 9/2017 que transformó parte de las encomiendas a entes instrumentales en encargos a medios propios.
• Medios propios personificados: Categoría jurídica que absorbe encargos a entidades instrumentales que antes eran encomiendas.
• Supresión del artículo 106: Eliminado en 2021, por lo que carece de vigencia para cualquier referencia actual.
• Autorización del Consejero: Requerida para encomiendas a agencias de la misma consejería.
• Autorización del Consejo de Gobierno: Necesaria para encomiendas a otras consejerías o administraciones públicas.
• Resolución administrativa: Instrumento de formalización válido para encomiendas internas dentro de la Junta de Andalucía.
• Convenio administrativo: Obligatorio cuando el encargado no depende orgánicamente de la Junta de Andalucía.

🧠 Recuerda

• No confundir la encomienda de gestión estricta con el encargo a medio propio personificado regulado tras la LCSP.
• El artículo 106 de la LAJA fue suprimido en 2021 y no debe citarse como norma vigente.
• La titularidad de la competencia nunca se transfiere en una encomienda de gestión.
• El Consejo de Gobierno solo autoriza encomiendas entre consejerías distintas o con otras administraciones.
• La formalización mediante convenio es exigible únicamente cuando el encargado es externo a la Junta.
• El artículo 105 es la referencia principal actual para encomiendas entre entidades públicas andaluzas.
• Las actividades materiales o técnicas se enmarcan en la encomienda de gestión tradicional.
• Los encargos a entidades instrumentales requieren verificar si aplican la LCSP o la LAJA según su naturaleza específica.

7. Los expedientes de convalidación de gastos

🎯 Idea clave

• Los expedientes de convalidación constituyen un procedimiento excepcional de regularización presupuestaria aplicable cuando se han contraído obligaciones sin la preceptiva autorización o fiscalización previa.
• Su fundamento radica en subsanar vicios procedimentales en la ejecución del gasto público para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración.
• El marco normativo principal se encuentra en el TRLGHPJA y el Decreto 92/2022, que regulan la fiscalización y los mecanismos de discrepancia.
• No representan una vía ordinaria de regularización ni un procedimiento alternativo al gasto público reglado.
• La figura equivalente en el ámbito estatal es el reconocimiento extrajudicial de créditos, regulado en la Ley General Presupuestaria y normativa de Entidades Locales.

📚 Desarrollo

Definición institucional. Los expedientes de convalidación de gastos constituyen una institución singular del control interno del gasto público andaluz, destinada a reconocer obligaciones de contenido económico contraídas sin la preceptiva autorización o fiscalización previa exigida por el ordenamiento jurídico.

Naturaleza jurídica excepcional. Se trata de un instrumento de subsanación de vicios procedimentales cuyo fundamento último es evitar el enriquecimiento injusto de la Administración a costa del tercero que ha cumplido su prestación de buena fe, sin constituir un procedimiento ordinario de gasto ni una vía alternativa al mismo.

Marco normativo integrador. Aunque el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía no dedica un artículo específico a la convalidación con dicho nomen iuris, sus disposiciones sobre fiscalización previa, reparos de la Intervención y reconocimiento de obligaciones conforman la base jurídica del procedimiento.

Régimen de fiscalización. El Decreto 92/2022, por el que se regula la organización y funcionamiento de la Intervención General, establece el régimen de fiscalización aplicable a estos expedientes, incluyendo los supuestos en que la Intervención puede formular reparos y los mecanismos de discrepancia entre el órgano gestor y la Intervención.

Principios del sector público. La doctrina y la jurisprudencia contable del Tribunal de Cuentas han consolidado principios y requisitos comunes aplicables a todos los expedientes de convalidación del sector público, incorporados por la Junta de Andalucía mediante instrucciones y circulares de la Intervención General.

Tramitación y cierre del ejercicio. Las órdenes anuales de cierre del ejercicio contienen instrucciones específicas sobre la tramitación de expedientes de convalidación pendientes al final del ejercicio, como ocurre con la Orden de 9 de octubre de 2025, publicada en el BOJA número 199.

🧩 Elementos esenciales

• TRLGHPJA: Constituye el marco normativo básico que regula el procedimiento de ejecución del gasto público y las consecuencias de su incumplimiento, sirviendo de base jurídica para la convalidación.
• Decreto 92/2022: Desarrolla la organización de la Intervención General y establece el régimen específico de fiscalización de los expedientes de convalidación, incluyendo reparos y discrepancias.
• Carácter excepcional: No es una vía ordinaria de regularización de expedientes defectuosos, sino un cauce extraordinario para supuestos específicos de omisión de control.
• Fiscalización previa: Se aplica a gastos sometidos a este trámite que se realizaron sin cumplirlo en el momento procedimental oportuno, o a omisiones de control equiparadas.
• Fases contables: Afecta a obligaciones generadas sin observar el procedimiento reglado de autorización, disposición, reconocimiento de obligación y pago previstos en el artículo 49 del TRLGHPJA.
• Intervención General: Órgano encargado de la fiscalización, con capacidad para formular reparos y establecer mecanismos de discrepancia con los órganos gestores.
• Cierre de ejercicio: La Orden de 9 de octubre de 2025 regula aspectos específicos de los expedientes pendientes al finalizar el año presupuestario.
• Reconocimiento extrajudicial: Figura equivalente en el ámbito estatal regulada en el artículo 60 del Real Decreto Legislativo 1091/1988 y en la Ley 47/2003 General Presupuestaria.

🧠 Recuerda

• Es un procedimiento excepcional, nunca ordinario.
• Sirve para subsanar vicios procedimentales, no para evitar el control de gasto.
• Evita el enriquecimiento injusto de la Administración a costa de terceros de buena fe.
• La base jurídica se encuentra en el TRLGHPJA, aunque no exista un artículo específico con el nombre "convalidación".
• El Decreto 92/2022 regula la fiscalización específica y los reparos de la Intervención.
• Se distingue entre irregularidad subsanable, omisión de control y nulidad o anulabilidad.
• Las órdenes de cierre de ejercicio contienen instrucciones específicas para su tramitación final.
• El procedimiento común de gasto sigue las fases ADOP del artículo 49 del TRLGHPJA.
• La Intervención General puede formular reparos y establecer mecanismos de discrepancia.
• Aplica tanto al Servicio Andaluz de Salud como a otros órganos del sector público andaluz.

8. Procedimientos especiales de pagos: pago de nóminas, pagos a justificar, pagos en firme de justificación diferida, pagos por anticipo de caja fija y pagos en el extranjero

🎯 Idea clave

• Los procedimientos especiales de pago son adaptaciones del procedimiento común regulado en el artículo 55 del TRLGHPJA para situaciones de urgencia, imposibilidad de justificación previa o acreedores ubicados fuera del territorio nacional.
• Estos mecanismos mantienen las fases de ordenación del pago y materialización pero modifican los requisitos de justificación y los mecanismos de provisión de fondos.
• El ordenamiento andaluz distingue cinco modalidades específicas: pago de nóminas, pagos a justificar, pagos en firme de justificación diferida, anticipo de caja fija y pagos en moneda extranjera.
• La regulación específica se encuentra en el Decreto 197/2021, particularmente en el Título IV y Capítulo III, así como en la normativa específica del SAS para nóminas y la Orden de 24 de julio de 2018 para caja fija.
• Estos procedimientos no constituyen excepciones al principio de legalidad presupuestaria sino técnicas de pago adaptadas a realidades administrativas específicas que resultarían ineficaces bajo el procedimiento ordinario.

📚 Desarrollo

Concepto y naturaleza jurídica. Los procedimientos especiales de pago se configuran como adaptaciones del procedimiento común previsto en el artículo 55 del TRLGHPJA, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010. Estos mecanismos responden a situaciones donde la aplicación estricta del procedimiento ordinario resultaría ineficaz, desproporcionada o materialmente imposible, sin por ello suponer una excepción al principio de legalidad presupuestaria.

Marco normativo. La regulación se articula a través del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, el Decreto 197/2021 por el que se aprueba el Reglamento de organización de la Tesorería General, y normativa sectorial específica. El citado Decreto 197/2021 sitúa estos procedimientos en el Título IV, Capítulo III, que comprende los artículos 64 (pago de nómina), 65 (descuentos y embargos) y 66 (pagos en moneda extranjera).

Pago de nóminas. Este procedimiento se caracteriza por ser masivo y periódico, gestionado a través del sistema SIRhUS y la aplicación GIRO mediante documentos ADO agrupados mensualmente. En el Servicio Andaluz de Salud representa aproximadamente el 50% del presupuesto, estando sometido a la regulación del TREBEP, la Ley 55/2003 del Estatuto Marco y la fiscalización por Intervención.

Pagos a justificar y pagos en firme de justificación diferida. El primero supone un anticipo de fondos a un habilitado para gastos urgentes no tramitables por vía ordinaria, exigiendo cuenta justificativa en el plazo de tres meses bajo pena de reintegro y bloqueo de nuevos libramientos. El segundo constituye un pago liberatorio al acreedor final con justificación documental posterior, aplicable a subvenciones con pago anticipado y certificaciones de obra.

Anticipo de caja fija y pagos en moneda extranjera. El anticipo de caja fija, regulado en el artículo 56 bis del TRLGHPJA y la Orden de 24 de julio de 2018, autoriza la provisión de fondos en efectivo hasta unos 5.000 euros para gastos menores recurrentes, exigiendo reposición mediante justificación de facturas y cancelación a final de ejercicio. Los pagos en moneda extranjera requieren previsión de fluctuaciones de divisa y ajuste posterior del contravalor en euros.

🧩 Elementos esenciales

• Pago de nóminas: procedimiento masivo de retribuciones mediante nómina mensual con ordenación anticipada y circuito tesorero específico que incluye control de incidencias, descuentos y embargos.
• Pagos a justificar: anticipo de fondos al habilitado cuando no es posible aportar documentación completa en el momento de expedir la orden de pago, sujeto a cuenta justificativa posterior.
• Plazo de justificación: tres meses para presentar la cuenta justificativa de los pagos a justificar, con obligación de reintegrar los fondos no justificados.
• Pagos en firme de justificación diferida: pago liberatorio al acreedor final con justificación documental posterior del destino de los fondos, diferenciándose del pago a justificar en que el perceptor es el acreedor definitivo y no un habilitado.
• Anticipo de caja fija: provisión de fondos en efectivo de cuantía fija para atención inmediata de gastos periódicos o repetitivos, con límites cuantitativos y obligación de reposición mediante justificación de facturas.
• Aplicación en el SAS: los hospitales, centros de salud y distritos sanitarios utilizan el anticipo de caja fija para material fungible, suministros menores y reparaciones urgentes.
• Pagos en moneda extranjera: satisfacción de obligaciones en divisa distinta del euro que requieren cobertura frente a fluctuaciones, centralización tesorera y ajuste posterior del contravalor.

🧠 Recuerda

• Los procedimientos especiales no son excepciones a la legalidad presupuestaria sino adaptaciones técnicas del procedimiento común.
• El Decreto 197/2021 regula en su Capítulo III los procedimientos especiales de pago.
• El artículo 56 del reglamento regula las propuestas sujetas a justificación posterior aplicables a pagos a justificar.
• El pago de nóminas en el SAS representa aproximadamente el 50% del presupuesto de gastos.
• Los pagos a justificar bloquean nuevos libramientos mientras existan pagos pendientes de justificar.
• En el pago en firme de justificación diferida el perceptor es el acreedor final, mientras que en el pago a justificar el habilitado actúa como intermediario.
• El anticipo de caja fija tiene su fundamento específico en el artículo 56 bis del TRLGHPJA.
• La Orden de 24 de julio de 2018, modificada por la de 31 de agosto de 2021, desarrolla el régimen de caja fija.
• Los pagos en moneda extranjera exigen prever la fluctuación de divisa y ajustar después el contravalor en euros.