Tema 15. La Administración Pública. El concepto de Administración Pública y su papel en el ordenamiento político del Estado. El sometimiento de la Administración al Derecho. Los principios de legalidad y jerarquía normativa. La discrecionalidad de la Administración: concepto, fundamento y límites.

1. La Administración Pública

🎯 Idea clave

• La Administración Pública puede abordarse desde múltiples perspectivas doctrinales que responden a distintas interrogantes sobre su naturaleza y composición.
• El enfoque orgánico o subjetivo identifica a la Administración como el conjunto de personas jurídicas y órganos que gestionan los asuntos públicos bajo la dirección del ejecutivo.
• Esta definición excluye expresamente al Gobierno y al Parlamento, centrándose en los órganos ejecutivos y gestores dependientes.
• El artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, adopta una definición subjetiva que comprende la Administración General del Estado, las Autonómicas, la Local y el sector público institucional.
• La Administración opera bajo una estricta vinculación positiva al ordenamiento, lo que significa que únicamente puede realizar aquello que la norma le habilite expresamente.

📚 Desarrollo

Enfoque orgánico. La doctrina distingue diversas perspectivas para definir la Administración. El concepto orgánico o subjetivo la identifica como el conjunto de personas jurídicas y órganos distintos del Gobierno y del Parlamento que gestionan los asuntos públicos bajo la dirección del ejecutivo. Esta aproximación responde a la pregunta sobre quién conforma materialmente la Administración.

Definición legal. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, recoge en su artículo 2 una definición de carácter subjetivo. Esta normativa incluye dentro del concepto a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional dependiente de cualquiera de ellas.

Sector público institucional. La definición legal no se limita a las administraciones propiamente dichas, sino que abarca también el conjunto de entes que integran el sector público institucional. Este elemento completa la estructura del sector público y amplía el alcance de la definición orgánica más allá de los órganos administrativos estrictos.

Vinculación positiva. La Administración se caracteriza por operar bajo el principio de vinculación positiva, según el cual solo puede realizar aquellas actuaciones que estén expresamente habilitadas por el ordenamiento jurídico. Esta limitación constituye una garantía fundamental del Estado de Derecho.

Sometimiento al Derecho. La actividad administrativa queda rigurosamente ordenada por el sistema de fuentes del Derecho, requiriendo para su validez un fundamento normativo que legitime su ejercicio y delimite sus competencias.

🧩 Elementos esenciales

• Concepto orgánico: definición subjetiva que identifica la Administración como el conjunto de órganos y entes gestores de asuntos públicos.
• Artículo 2 LRJSP: precepto legal que establece la definición subjetiva de la Administración Pública.
• Administración General del Estado: primer nivel administrativo incluido en la definición legal.
• Administraciones autonómicas: segundo nivel comprendido en el concepto orgánico del sector público.
• Administración Local: tercer nivel que integra la definición subjetiva junto con sus entidades.
• Sector público institucional: conjunto de entes dependientes que completan la configuración legal de la Administración.
• Exclusión de poderes: el concepto orgánico excluye al Gobierno y al Parlamento de la definión estricta de Administración.
• Dirección ejecutiva: carácter dependiente de los órganos administrativos respecto al poder ejecutivo.

🧠 Recuerda

• El concepto orgánico responde a la pregunta "¿quién es la Administración?".
• El artículo 2 de la LRJSP es la referencia normativa fundamental para la definición subjetiva.
• La definición legal abarca tres niveles administrativos más el sector público institucional.
• La vinculación positiva impide a la Administración actuar al margen o en contra de la ley.
• La Gestión de asuntos públicos es la función característica de la Administración.
• La dirección del ejecutivo distingue a la Administración de otros poderes del Estado.

2. El concepto de Administración Pública y su papel en el ordenamiento político del Estado

🎯 Idea clave

• El concepto de Administración Pública no es unívoco en la doctrina ni en el Derecho positivo, existiendo distintos enfoques según la perspectiva adoptada.
• El concepto orgánico o subjetivo define la Administración como el conjunto de personas jurídicas y órganos distintos del Gobierno y del Parlamento que gestionan los asuntos públicos.
• El artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público adopta una definición subjetiva que incluye la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas, las Entidades locales y su sector público institucional.
• Desde la perspectiva constitucional, la Administración se configura como organización pública instrumental y servicial sometida plenamente al Derecho.
• El artículo 97 de la Constitución Española distingue entre Gobierno, que ejerce la dirección política, y Administración, que constituye el aparato organizativo permanente de ejecución y gestión.
• El artículo 103.1 de la Constitución Española constituye el núcleo del modelo administrativo al definir la Administración como servidora objetiva de los intereses generales sometida a principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.

📚 Desarrollo

Definición poliédrica. El concepto de Administración Pública carece de univocidad tanto en la doctrina como en el Derecho positivo. Según el enfoque adoptado, puede definirse como un conjunto de órganos y entes, como una actividad específica o como el resultado de una elección del legislador.

Concepto orgánico. Este enfoque responde a la pregunta «quién es la Administración» y la define como el conjunto de personas jurídicas y órganos que, distintos del Gobierno y del Parlamento, gestionan los asuntos públicos bajo la dirección del ejecutivo. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, adopta esta perspectiva subjetiva en su artículo 2.

Alcance normativo. La citada definición legal abarca la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional de cualquiera de estas administraciones.

Fundamento constitucional. La Constitución Española de 1978 no ofrece una definición cerrada, pero establece los elementos esenciales del concepto. El artículo 97 atribuye al Gobierno la dirección de la Administración civil y militar, evidenciando que Gobierno y Administración son realidades conectadas pero distintas: el primero ejerce la dirección política y la segunda constituye el aparato organizativo permanente.

Artículo 103.1 CE. Este precepto constituye la definición normativa fundamental del modelo administrativo español, disponiendo que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa conforme a principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Concepto jurídico. En sentido jurídico, la Administración es el conjunto de entes, órganos y unidades que, integrados en el poder público, desarrollan actividad administrativa para la satisfacción objetiva de los intereses generales, requiriendo necesariamente una estructura organizativa, actuación bajo sometimiento jurídico y finalidad de servicio público.

Papel político. La Administración constituye una pieza estructural del Estado contemporáneo que, de manera ordinaria y permanente, realiza funciones ejecutivas, de gestión y prestación de servicios esenciales como la sanidad, canalizando la relación cotidiana entre la ciudadanía y el poder público y haciendo efectivas las decisiones normativas.

🧩 Elementos esenciales

• Concepto orgánico o subjetivo: Enfoque que define la Administración como conjunto de órganos y entes distintos del Gobierno y Parlamento que gestionan asuntos públicos bajo dirección ejecutiva.
• Artículo 2 LRJSP 40/2015: Norma que adopta la definición subjetiva incluyendo AGE, Administraciones autonómicas, Entidades locales y su sector público institucional.
• Artículo 97 CE: Atribuye al Gobierno la dirección de la Administración civil y militar, distinguiendo entre dirección política del Gobierno y gestión administrativa.
• Artículo 103.1 CE: Precepto clave que configura la Administración como servidora objetiva de intereses generales bajo principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
• Sometimiento pleno al Derecho: Nota constitucional definitoria del modelo administrativo español establecida en el artículo 103.1.
• Concepto jurídico: Definición que integra la Administración como organización con actividad administrativa orientada al interés general y sometida al ordenamiento jurídico.
• Función instrumental: Característica de la Administración como organismo permanente al servicio de la realización de fines públicos.
• Papel en el ordenamiento: Realización de funciones ejecutivas, gestión de políticas públicas, prestación de servicios esenciales y efectividad de las decisiones normativas.
• Relación con la ciudadanía: Canalización ordinaria y permanente de la interacción entre el poder público y los ciudadanos.
• Principios organizativos: Eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación conforme al modelo constitucional.

🧠 Recuerda

• El concepto orgánico responde a la pregunta «quién» compone la Administración.
• El artículo 2 de la Ley 40/2015 define subjetivamente al Sector Público.
• Gobierno y Administración son distintos: el primero dirige, la segunda ejecuta y gestiona.
• El artículo 103.1 CE es el precepto constitucional fundamental para definir la Administración.
• La objetividad en el servicio al interés general distingue la actuación administrativa de la política partidista.
• La Administración requiere necesariamente una estructura organizativa de órganos y competencias.
• El papel de la Administración es hacer efectivas las políticas públicas y las normas en la realidad social.
• La prestación de servicios como la sanidad se canaliza a través de la Administración Pública.
• El sometimiento pleno al Derecho es una nota estructural constitucional de la Administración.

3. El sometimiento de la Administración al Derecho

🎯 Idea clave

• El Servicio Andaluz de Salud está plenamente sometido al Derecho como entidad integrada en el sector público andaluz.
• Como agencia administrativa, se rige por el mismo régimen jurídico de personal, presupuesto, economía y control que la Administración de la Junta de Andalucía.
• La Ley 39/2015 resulta aplicable cuando el SAS ejerce potestades administrativas en su ámbito competencial.
• El trabajo de la categoría Administrativa se proyecta directamente sobre expedientes que exigen rigor jurídico en su tramitación y resolución.
• El interés general no habilita decisiones libres de forma o norma, sino que impone un deber mayor de sujeción estricta al ordenamiento.

📚 Desarrollo

Concepto de sometimiento. El sometimiento al Derecho en el Servicio Andaluz de Salud implica que toda actuación administrativa requiere necesariamente un órgano competente, cobertura normativa expresa y tramitación adecuada conforme a las normas procedimentales. Esta exigencia se proyecta de forma continua y tangible en cada resolución, gestión o actuación que desarrolle el organismo.

Régimen jurídico aplicable. El SAS constituye una agencia administrativa adscrita a la Consejería de Salud y Consumo, conforme a la normativa de estructura orgánica vigente. En consecuencia, se encuentra sometido al mismo régimen jurídico de personal, presupuestario, económico-financiero, de control y contabilidad establecido para la Administración de la Junta de Andalucía, incluyendo las potestades públicas que sus estatutos le atribuyen expresamente.

Aplicación de la Ley 39/2015. Cuando el Servicio Andaluz de Salud actúa en el ejercicio de potestades administrativas, queda sometido al régimen procedimental común regulado en la Ley 39/2015. Esta aplicación resulta directa y operativa para la categoría de Administrativo, cuyas funciones cotidianas se vinculan específicamente al procedimiento administrativo.

Ámbitos de actuación concreta. El trabajo diario del Administrativo se proyecta sobre materias sustantivas sometidas a formalidad legal, tales como procesos selectivos y provisión de puestos, gestión de personal, reclamaciones y recursos administrativos, procedimientos disciplinarios, solicitudes de ciudadanos, tramitación de autorizaciones, notificaciones, acceso a documentación e información, y expedientes con incidencia económica o prestacional.

Exigencias de rigor jurídico. El interés general que justifica la actuación administrativa no autoriza resoluciones libres de forma o norma. Por el contrario, exige un rigor jurídico mayor, manifestado en el respeto a plazos y formas, la motivación cuando proceda, la habilitación de vías de recurso o revisión, y la posibilidad de control externo e interno sobre cada actuación.

Funciones bajo supervisión. El SAS desarrolla sus funciones bajo supervisión y control de la Consejería competente, lo que refuerza su sometimiento al Derecho. Esta condición permite distinguir claramente entre la dirección del sistema, reservada a la Consejería, y la provisión de servicios, atribuida al organismo, siendo ambas esferas igualmente sujetas a la legalidad.

🧩 Elementos esenciales

• Órgano competente: toda actuación administrativa debe corresponder al órgano con competencia específica y legalmente atribuida.
• Cobertura normativa: cada acto requiere fundamento legal expreso que lo habilite y sustente.
• Régimen presupuestario: el SAS inserta su actividad económica en el presupuesto de la Junta de Andalucía y en su sistema de control contable.
• Ley 39/2015: normativa reguladora del procedimiento administrativo común aplicable al SAS en el ejercicio de potestades.
• Gestión de personal: área funcional donde el Administrativo opera con sujeción estricta a normativa laboral y estatutaria.
• Reclamaciones y recursos: trámite sujeto a formalidades, plazos y requisitos legales específicos.
• Control externo e interno: mecanismos de fiscalización que garantizan la conformidad de las actuaciones con el ordenamiento jurídico.
• Motivación: requisito indispensable en las resoluciones administrativas cuando la normativa así lo establece.
• Notificaciones y publicaciones: formalidades esenciales para la efectividad y validez de los actos administrativos.

🧠 Recuerda

• El SAS es una agencia administrativa, no un sujeto privado, y como tal está sometido plenamente al Derecho público.
• La Ley 39/2015 resulta aplicable cuando el organismo ejerce potestades administrativas.
• Todo acto administrativo requiere competencia, forma y cobertura legal suficiente.
• El Administrativo opera sobre expedientes que deben resultar jurídicamente válidos y controlables.
• El interés general exige mayor rigor jurídico, no menores garantías formales.
• El SAS se rige por el mismo régimen presupuestario y de personal que la Junta de Andalucía.
• La tramitación correcta constituye una responsabilidad directa de la categoría Administrativa.
• Los expedientes económicos mantienen el sometimiento al Derecho con las especialidades sectoriales que correspondan.
• La distinción entre dirección del sistema y provisión de servicios no supone diferencias en el sometimiento a la legalidad.
• El control y la supervisión de la Consejería refuerzan el marco de sujeción jurídica del organismo.

4. Los principios de legalidad y jerarquía normativa

🎯 Idea clave

• Son pilares fundamentales del Estado social y democrático de Derecho que vinculan toda la actuación administrativa al ordenamiento jurídico válido.
• El principio de legalidad exige que la Administración actúe conforme al ordenamiento y dentro de la competencia que este le atribuye, fundamentando todos sus actos en normas válidas.
• La jerarquía normativa ordena las fuentes según su rango y garantiza que ninguna disposición inferior pueda contradecir válidamente a otra superior.
• En el SAS, la actividad administrativa se desarrolla dentro de un sistema escalonado de ocho niveles que parte de la Constitución y llega hasta las resoluciones e instrucciones internas.
• Para el Administrativo del SAS, implica aplicar correctamente normas de distinto rango, identificar la cobertura legal adecuada y evitar actuaciones inválidas por falta de fundamento o contradicción normativa.

📚 Desarrollo

Fundamento constitucional. Los principios de legalidad y jerarquía normativa constituyen pilares esenciales del Estado social y democrático de Derecho proclamado en el artículo 1.1 de la Constitución Española. Ambos principios recorren el funcionamiento jurídico de toda Administración Pública y se proyectan con especial intensidad sobre la actividad del Servicio Andaluz de Salud.

Contenido de la legalidad. El principio de legalidad expresa que la Administración solo puede actuar conforme al ordenamiento jurídico y dentro de la competencia que este le atribuye. Exige que toda actuación administrativa tenga fundamento en el ordenamiento y se ajuste estrictamente a él, sometiendo la actividad pública al control jurisdiccional.

Ordenación jerárquica. El principio de jerarquía normativa ordena las distintas normas según su rango y garantiza que ninguna disposición inferior pueda contradecir válidamente a otra superior. Este criterio resuelve conflictos entre normas y establece qué fuente prevalece cuando surgen contradicciones en el ordenamiento.

Garantías derivadas. Ambos principios garantizan la sumisión efectiva de los poderes públicos al Derecho, la seguridad jurídica de la ciudadanía, la previsibilidad de la actuación administrativa, el control judicial de reglamentos y actos, y la prohibición de la arbitrariedad. Sin jerarquía normativa, faltaría un criterio claro para determinar qué norma prevalece.

Escala normativa andaluza. En el ámbito del SAS, la actividad administrativa se desarrolla dentro de un sistema escalonado de fuentes: Constitución Española, Derecho de la Unión Europea y tratados internacionales aplicables, legislación estatal básica, Estatuto de Autonomía para Andalucía, leyes andaluzas, reglamentos de la Junta de Andalucía, órdenes de la consejería competente y, finalmente, resoluciones, instrucciones y actos del SAS.

Operatividad cotidiana. La actividad del SAS se apoya en normas constitucionales, estatales, autonómicas y reglamentarias. En materias como personal, contratación pública, procedimiento administrativo o gestión económica, una instrucción interna no puede contradecir una ley, ni una resolución administrativa puede sustituir a una norma reglamentaria cuando esta sea necesaria.

Deber específico del Administrativo. Para la categoría de Administrativo del SAS, esta idea es especialmente operativa. Buena parte del trabajo consiste en aplicar correctamente normas de distinto rango, identificar la cobertura legal adecuada y evitar actuaciones inválidas por falta de fundamento, por contradicción normativa o por uso impropio de instrumentos de rango inferior.

🧩 Elementos esenciales

• Principio de legalidad: Exige que la Administración actúe conforme al ordenamiento jurídico y dentro de la competencia atribuida, fundamentando toda su actuación en normas válidas.
• Principio de jerarquía normativa: Ordena las normas según su rango e impide que disposiciones inferiores contradigan a superiores, estableciendo un criterio de prevalencia.
• Base constitucional: Ambos principios se proyectan desde el artículo 1.1 de la Constitución Española como pilares del Estado social y democrático de Derecho.
• Seguridad jurídica: Garantizan la previsibilidad de la actuación administrativa y la certeza de los ciudadanos respecto al marco normativo aplicable.
• Control judicial: Posibilitan el control jurisdiccional de los actos administrativos y la revisión de su ajuste a Derecho.
• Escalón superior europeo: El Derecho de la Unión Europea y los tratados internacionales aplicables ocupan un nivel jerárquico inmediatamente posterior a la Constitución Española en el ordenamiento andaluz.
• Normativa estatal básica: Incluye leyes como la 39/2015 y 40/2015, así como la legislación específica sanitaria y del personal estatutario.
• Nivel autonómico: Comprende el Estatuto de Autonomía para Andalucía, las leyes andaluzas y los reglamentos de la Junta de Andalucía.
• Nivel SAS: Las órdenes de la consejería competente, resoluciones, instrucciones y actos del SAS deben respetar toda la normativa superior.
• Prohibición de contradicción: Una instrucción interna no puede contradecir una ley, ni una resolución puede sustituir a un reglamento cuando este sea necesario.
• Aplicación práctica para Administrativos: Implica identificar la cobertura legal adecuada, aplicar normas según su rango y evitar actuaciones inválidas por falta de fundamento.

🧠 Recuerda

• Son dos pilares inseparables del Estado de Derecho.
• La legalidad exige fundamento normativo específico para todo acto administrativo.
• La jerarquía resuelve qué norma aplica cuando existen conflictos de rango.
• En el SAS, la estructura normativa tiene ocho niveles jerárquicos distinguibles.
• Una norma inferior nunca puede contradecir válidamente a otra superior.
• El Administrativo debe aplicar normas de distinto rango según su posición jerárquica.
• La falta de fundamento normativo o la contradicción con normas superiores invalidan el acto administrativo.
• El Derecho de la Unión Europea forma parte del bloque constitucional en la escala jerárquica.
• La seguridad jurídica de los ciudadanos depende del respeto estricto a estos principios.
• El control judicial verifica el cumplimiento de la legalidad y la jerarquía normativa.

5. La discrecionalidad de la Administración: concepto, fundamento y límites

🎯 Idea clave

• La discrecionalidad administrativa es el margen de apreciación que el ordenamiento reconoce para elegir entre diversas soluciones jurídicamente válidas.
• No constituye arbitrariedad ni ausencia de normas, sino una técnica jurídica sometida al Derecho y al control judicial.
• Se funda en la imposibilidad de regulación exhaustiva y en la necesidad de adaptación a casos concretos con eficacia administrativa.
• La Administración permanece vinculada por los artículos 9.3, 103.1 y 106.1 de la Constitución Española.
• Se diferencia de la potestad reglada, donde la ley predetermina una única solución ante un supuesto determinado.
• El ejercicio discrecional debe respetar límites estructurales, principios generales y deberes de motivación.

📚 Desarrollo

Definición técnica. La discrecionalidad administrativa consiste en el margen de apreciación o elección que el ordenamiento atribuye a la Administración para decidir entre varias soluciones jurídicamente admisibles, todas compatibles con la finalidad legal de la potestad ejercida. Esta facultad nace de la propia ley, no de un espacio sin Derecho.

Delimitación conceptual. Debe distinguirse cuidadosamente de la arbitrariedad, la libertad absoluta de decisión o el ámbito inmune al control judicial. La discrecionalidad no implica que la Administración actúe al margen del ordenamiento jurídico, sino que dispone de un espacio de libertad ponderada dentro del Derecho.

Distinción con potestad reglada. Mientras en la actividad reglada la ley predetermina completamente el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica, obligando a una única solución, en la discrecional el ordenamiento permite elegir entre alternativas igualmente válidas. Un ejemplo paradigmático de actuación reglada es el reconocimiento del derecho a la jubilación cuando se cumplen los requisitos legales.

Fundamento de existencia. La discrecionalidad responde a la imposibilidad técnica de prever y regular exhaustivamente todos los supuestos de hecho, así como a la necesidad de adaptar la actuación administrativa a las circunstancias concretas de cada caso. Se justifica constitucionalmente en el artículo 103.1 CE, que exige eficacia en la prestación del servicio público.

Tipología. Se distinguen tres clases principales: la discrecionalidad política, relativa con fines de conveniencia oportunidad; la técnica, vinculada a valoraciones especializadas; y la administrativa o de gestión, referida a la organización interna y distribución de medios.

Límites jurídicos. El ejercicio discrecional está sometido a elementos reglados como la competencia, el procedimiento, la forma y el fin legal; a los hechos determinantes que configuran el presupuesto de hecho; y a los principios generales del ordenamiento, especialmente la interdicción de la arbitrariedad, la proporcionalidad, la igualdad, la buena fe, la confianza legítima, la seguridad jurídica, la objetividad y la razonabilidad.

Control y motivación. La potestad discrecional debe motivarse conforme al artículo 35 de la Ley 39/2015, exponiendo las razones de hecho y de derecho que la sustentan. Respecto al control, el artículo 106.1 CE somete toda la actividad administrativa a la jurisdicción contencioso-administrativa regulada en la Ley 29/1998, pudiendo el juez verificar los límites y principios pero no sustituir la valoración administrativa.

🧩 Elementos esenciales

• Discrecionalidad: Margen de apreciación para elegir entre soluciones jurídicamente admisibles atribuido por el ordenamiento.
• Arbitrariedad: Ausencia de criterios jurídicos, incompatible con el Estado de Derecho y distinta de la discrecionalidad técnica.
• Potestad reglada: Actividad donde la ley predetermina única solución ante un supuesto de hecho determinado.
• Actividad discrecional: Espacio de elección entre opciones igualmente válidas desde el punto de vista jurídico.
• Fundamento: Imposibilidad de regulación exhaustiva, adaptación al caso concreto y eficacia administrativa.
• Tipos: Política, técnica y administrativa o de gestión, según el objeto de la valoración.
• Límites estructurales: Competencia, procedimiento, forma y finalidad legal de la potestad.
• Hechos determinantes: Presupuestos fácticos que condicionan y delimitan el ejercicio discrecional.
• Principios generales: Interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad, igualdad, buena fe y seguridad jurídica.
• Motivación: Deber de exponer razones en los actos discrecionales según el artículo 35 de la Ley 39/2015.
• Control judicial: Verificación de límites y principios por la jurisdicción contencioso-administrativa sin sustitución de la valoración.

🧠 Recuerda

• La discrecionalidad nace de la ley, nunca es ausencia de norma o libertad absoluta.
• El margen de apreciación solo admite opciones jurídicamente válidas, excluyendo decisiones caprichosas.
• Los artículos 9.3, 103.1 y 106.1 CE vinculan a toda la Administración, incluso en actuación discrecional.
• Se distingue de los conceptos jurídicos indeterminados, que admiten una única solución justa susceptible de control pleno.
• La eficacia administrativa constituye fundamento constitucional del margen discrecional.
• El control jurisdiccional no sustituye la apreciación administrativa, pero verifica el respeto a límites y principios.
• La motivación constituye un límite esencial que permite el control de la razonabilidad y proporcionalidad.
• El reconocimiento de la jubilación ejemplifica la actividad reglada por contraposición a la discrecional.