Tema 18. Normativa vigente sobre Régimen Jurídico del Sector Público (I): Ámbito subjetivo y principios generales. Los órganos administrativos: competencia. Los órganos colegiados: funcionamiento. Abstención y recusación. Principios de la potestad sancionadora.

1. Normativa vigente sobre Régimen Jurídico del Sector Público (I): Ámbito subjetivo y principios generales

🎯 Idea clave

• La Ley 40/2015, de 1 de octubre, constituye la normativa central que regula el régimen jurídico, organización y funcionamiento del sector público, diferenciándose de la Ley 39/2015 que se ocupa exclusivamente del procedimiento administrativo.
• El ámbito subjetivo de aplicación abarca la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el sector público institucional.
• El sector público institucional incluye organismos públicos, entidades de derecho público, sociedades mercantiles estatales y universidades públicas, existiendo una distinción esencial entre este concepto y el de Administración Pública propiamente dicha.
• Los artículos 1 a 4 de la Ley 40/2015 delimitan el objeto de la ley, los sujetos comprendidos y los principios generales que deben presidir toda la actividad administrativa.
• El artículo 3 de la Ley 40/2015 recoge los principios generales conectados directamente con el artículo 103 de la Constitución Española.
• El Servicio Andaluz de Salud se configura como una agencia administrativa integrada en el sector público institucional andaluz, sujeta por tanto al Derecho Administrativo.

📚 Desarrollo

Normativa de referencia. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece el marco jurídico básico de organización, actuación y relaciones del sector público, regulando su estructura y funcionamiento. Debe distinguirse claramente de la Ley 39/2015, que regula el procedimiento administrativo común y la relación procedimental con los interesados, mientras que la Ley 40/2015 se centra en la organización administrativa.

Ámbito subjetivo. La ley se aplica a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional. Este último comprende organismos públicos, entidades de derecho público y sociedades mercantiles estatales, configurando un ámbito más amplio que el estrictamente administrativo.

Sector público institucional. Dentro de esta categoría se incluyen organismos autónomos, entidades públicas, entidades privadas vinculadas al sector público y universidades públicas. El Servicio Andaluz de Salud constituye una agencia administrativa del sector público institucional andaluz, lo que determina su régimen jurídico y su sujeción a las normas de Derecho Administrativo.

Principios generales. El artículo 3 de la Ley 40/2015 recoge los principios que deben presidir la actuación de todas las Administraciones Públicas, incluyendo eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. Estos principios ordenan la organización pública y condicionan la validez y orientación de su actividad.

Principios actuacionales. Además de los organizativos, se establecen principios como la legalidad, buena fe, confianza legítima, transparencia y servicio a los ciudadanos. También se contemplan la objetividad, responsabilidad, eficiencia, simplicidad, lealtad institucional, planificación y economía, aplicables igualmente al sector público institucional.

Limitaciones al ejercicio de potestades. El artículo 4 de la Ley 40/2015 establece que toda intervención administrativa restrictiva de derechos debe cumplir requisitos específicos: ser necesaria, proporcionada, motivada, adecuada y no discriminatoria, garantizando así el respeto a los derechos fundamentales en la actuación administrativa.

Fundamento constitucional. Los principios generales de actuación conectan directamente con el artículo 103 de la Constitución Española, que informa todo el régimen jurídico del sector público y condiciona la validez de la actividad administrativa.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 40/2015: norma básica que regula la organización y funcionamiento del sector público, distinta de la Ley 39/2015 que regula el procedimiento administrativo.
• Ámbito subjetivo: comprende la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas, las Entidades Locales y el sector público institucional.
• Sector público institucional: integrado por organismos públicos, entidades de derecho público, sociedades mercantiles estatales y universidades públicas.
• Distinción conceptual: no todo sector público es Administración Pública en sentido estricto.
• SAS: agencia administrativa perteneciente al sector público institucional andaluz, sujeta al Derecho Administrativo.
• Artículo 3 LRJSP: precepto clave que recoge los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas.
• Principios organizativos: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
• Principios de actuación: legalidad, buena fe, confianza legítima, transparencia y servicio al interés general.
• Principios valores: objetividad, responsabilidad, eficiencia, simplicidad, lealtad institucional, planificación y economía.
• Artículo 4 LRJSP: establece que las intervenciones restrictivas deben ser necesarias, proporcionadas, motivadas, adecuadas y no discriminatorias.

🧠 Recuerda

• 40 es organización, 39 es procedimiento.
• Ámbito subjetivo: Estado, CCAA, Locales e institucional.
• Sector público institucional incluye organismos, entidades de derecho público y universidades.
• No todo sector público equivale a Administración Pública.
• Artículo 3 LRJSP contiene los principios generales vinculados al artículo 103 CE.
• Principios nucleares: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
• Añade siempre: legalidad, buena fe, confianza legítima y transparencia.
• El SAS es una agencia del sector público institucional andaluz.
• Las restricciones de derechos requieren necesidad, proporcionalidad y motivación.
• Artículos 1 a 4 LRJSP configuran el núcleo duro de este punto.

2. Los órganos administrativos: competencia

🎯 Idea clave

• El órgano administrativo es la unidad básica dotada de funciones que producen efectos jurídicos frente a terceros o tienen carácter preceptivo.
• La competencia determina qué órgano debe actuar y es irrenunciable e improrrogable por naturaleza.
• La delegación transmite el ejercicio de la competencia pero jamás su titularidad, siendo siempre revocable.
• La avocación permite al superior asumir un asunto concreto del inferior, requiriendo siempre motivación.
• La suplencia opera ante circunstancias de vacante, ausencia, enfermedad o abstención, atribuyendo los actos al órgano titular.

📚 Desarrollo

Concepto jurídico. La Ley 40/2015 define el órgano administrativo como la unidad organizativa a la que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación resulte preceptiva. Esta definición exige la existencia de medios humanos y materiales integrados en la estructura administrativa.

Titularidad y presupuesto. El órgano debe contar con un titular determinado y disponer de dotación presupuestaria propia, distinguiéndose de las meras unidades de apoyo interno que carecen de capacidad jurídica externa.

Irrenunciabilidad. La competencia es irrenunciable e improrrogable conforme al artículo 8.1 de la LRJSP, correspondiendo su ejercicio al órgano titular salvo que medie delegación o avocación legalmente previstas.

Clasificación funcional. Se distinguen la competencia material, que atiende a la naturaleza del asunto; la territorial, determinada por el ámbito geográfico; y la jerárquica, vinculada a la posición del titular en la estructura orgánica.

Delegación de competencias. El artículo 9 permite ceder el ejercicio de la competencia sin transmitir la titularidad, requiriendo publicación en boletín oficial y caracterizándose por su revocabilidad. Existen materias indelegables como la aprobación de disposiciones generales o los asuntos reservados a la Jefatura del Estado.

Avocación y suplencia. La avocación por el superior debe ser motivada y no genera recurso independiente. La suplencia, regulada en el artículo 13, se activa ante vacante, ausencia, enfermedad o abstención, produciéndose la imputación de actos al órgano suplido original.

Técnicas accesorias. La encomienda de gestión se circunscribe a tareas materiales o técnicas sin potestad resolutoria. La delegación de firma, prevista en el artículo 12, desplaza únicamente la firma material manteniendo la responsabilidad del titular.

🧩 Elementos esenciales

• Órgano administrativo: Unidad con funciones de efectos jurídicos externos o carácter preceptivo, dotada de titular y presupuesto.
• Competencia irrenunciable: Principio según el cual el órgano no puede renunciar ni prorrogar la facultad de actuar que ostenta.
• Competencia material: Determinada por la naturaleza del asunto a tratar (ratione materiae).
• Competencia territorial: Definida por el ámbito espacial de actuación del órgano (ratione loci).
• Competencia jerárquica: Vinculada a la posición personal del titular en la escala orgánica (ratione personae).
• Delegación: Transmisión del ejercicio competencial sin titularidad, publicable y revocable.
• Materias indelegables: Disposiciones generales, asuntos de Jefatura del Estado y cúpulas institucionales, resolución de recursos propios.
• Avocación: Actuación del superior sobre asunto del inferior, requiere motivación y no es recurrible.
• Suplencia: Sustitución del titular en casos de vacante, ausencia, enfermedad o abstención, con imputación de actos al suplido.
• Delegación de firma: Mecanismo que traslada únicamente la suscripción material, sin afectar la responsabilidad jurídica.

🧠 Recuerda

• El órgano actúa en nombre de la Administración cuando tiene atribuidas funciones con efectos externos.
• La competencia es irrenunciable e improrrogable por principio constitucional.
• La delegación siempre requiere publicación en boletín oficial para su eficacia.
• La avocación debe motivarse expresamente en la resolución correspondiente.
• La suplencia produce efectos jurídicos atribuibles al órgano originalmente competente.
• La encomienda de gestión nunca incluye potestad resolutoria ni modifica la titularidad.
• La delegación de firma no necesita publicación pero debe constar en el documento formal.

3. Los órganos colegiados: funcionamiento

🎯 Idea clave

• La Ley 40/2015 establece en los artículos 15 a 18 el régimen jurídico básico de funcionamiento de los órganos colegiados para el conjunto del sector público.
• Este régimen comprende normas sobre el secretario, convocatorias, constitución válida de sesiones, quórum, adopción de acuerdos y actas.
• La regulación común se aplica sin perjuicio de las peculiaridades organizativas que las normas específicas de cada órgano puedan establecer.
• Los órganos colegiados pueden completar su funcionamiento mediante reglas internas propias, siempre que no contradigan la legislación básica ni la normativa específica aplicable.
• El sistema normativo se articula en tres niveles: la Ley 40/2015 como marco común, la normativa específica de creación del órgano y las reglas internas de funcionamiento.

📚 Desarrollo

Fundamento normativo. La regulación básica del funcionamiento de los órganos colegiados se encuentra en los artículos 15 a 18 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Esta normativa configura un régimen jurídico general válido para el conjunto de las Administraciones Públicas.

Estructura sistemática. El artículo 15 establece el régimen general y su relación con normas específicas; el artículo 16 regula la posición y funciones del secretario; el artículo 17 ordena las convocatorias, la constitución válida de las sesiones y la adopción de acuerdos; y el artículo 18 se ocupa de las actas y certificaciones.

Compatibilidad normativa. La Ley 40/2015 impone un mínimo común de funcionamiento, pero no elimina las especialidades. Las reglas comunes se aplican sin perjuicio de las peculiaridades organizativas contenidas en las normas específicas que regulen determinados órganos colegiados.

Jerarquía normativa. El funcionamiento colegiado se apoya en tres niveles: la propia Ley 40/2015 como marco común de mínimos; la normativa específica de creación o regulación del órgano concreto; y, en su caso, las reglas internas de funcionamiento que el órgano apruebe dentro de los límites de la ley.

Autonomía reglamentaria. Los órganos colegiados pueden establecer o completar sus propias normas de funcionamiento, siempre que estas no contradigan la legislación básica ni la normativa específica que les resulte aplicable. Esta facultad es frecuente en comisiones, consejos, juntas, tribunales, mesas o comités.

Garantías procesales. Los artículos 15 a 18 garantizan la constitución válida de los órganos, la deliberación ordenada, la adopción válida de acuerdos y la constancia documental de lo actuado mediante las actas correspondientes.

🧩 Elementos esenciales

• Artículo 15 LRJSP: Establece el régimen jurídico general de los órganos colegiados y su compatibilidad con normas específicas de cada Administración.
• Artículo 16 LRJSP: Regula la posición y funciones del secretario del órgano colegiado.
• Artículo 17 LRJSP: Contiene las normas sobre convocatorias, constitución válida de sesiones, quórum y adopción de acuerdos.
• Artículo 18 LRJSP: Determina el régimen de actas, su contenido, aprobación y certificaciones.
• Régimen básico común: Conjunto de reglas mínimas aplicables a todos los órganos colegiados del sector público.
• Peculiaridades organizativas: Particularidades que cada Administración puede establecer sin contravenir el régimen básico de la ley.
• Reglas internas: Normas de funcionamiento que el propio órgano puede aprobar para completar su régimen, respetando la jerarquía normativa.
• Tres niveles normativos: Ley 40/2015, normativa específica del órgano y reglas internas de funcionamiento.
• Constitución válida: Requisitos necesarios para que una sesión de órgano colegiado pueda deliberar y adoptar acuerdos válidamente.
• Constancia documental: Obligatoriedad de dejar constancia escrita de los acuerdos adoptados mediante actas.

🧠 Recuerda

• Los artículos 15 a 18 de la Ley 40/2015 constituyen la normativa básica sobre órganos colegiados.
• El artículo 15 es la norma de definición del régimen general y remisión a normas específicas.
• El secretario del órgano colegiado se regula específicamente en el artículo 16.
• Las convocatorias y sesiones se regulan en el artículo 17.
• Las actas y su contenido se regulan en el artículo 18.
• Existe un régimen mínimo común pero compatible con especialidades de cada Administración.
• Los órganos pueden aprobar sus propias reglas de funcionamiento interno sin contradecir la ley.
• El sistema se articula en tres niveles: ley básica, norma específica y reglas internas.
• Las actas son el instrumento de constancia documental de los acuerdos adoptados.
• Las normas específicas prevalecen en sus peculiaridades sobre el régimen básico cuando así se establece.

4. Abstención y recusación

🎯 Idea clave

• La abstención y la recusación se regulan en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.
• Constituyen garantías constitucionales derivadas del artículo 103.1 CE sobre la objetividad de la Administración Pública.
• La abstención es un deber del propio agente público que debe comunicar a su superior cuando conoce una causa legal.
• La recusación es un derecho de los interesados para apartar a quien no deba intervenir en el procedimiento.
• Las causas son tasadas e idénticas para ambas figuras, limitadas a supuestos que comprometen la imparcialidad.
• Su inobservancia no anula automáticamente el acto, pero genera responsabilidad y puede alegarse al impugnar la resolución final.

📚 Desarrollo

Marco normativo. La regulación positiva de la abstención y la recusación se encuentra en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Esta norma derogó la anterior regulación de la Ley 30/1992, manteniendo una continuidad sustancial que permite aplicar la jurisprudencia anterior. Ambos preceptos se ubican en la Sección 3.ª del Capítulo II del Título Preliminar, vinculándose con el artículo 103.1 de la Constitución Española sobre objetividad administrativa.

Ámbito subjetivo. Las figuras alcanzan a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas que tengan a su cargo la resolución, instrucción o participación en la toma de decisiones. El alcance no se limita a quienes firman resoluciones finales, sino que comprende a instructores, asesores, miembros de órganos colegiados, evaluadores y peritos internos, es decir, cualquier agente con capacidad de influir en el resultado del procedimiento.

Naturaleza de la abstención. El artículo 23 configura la abstención como un deber del propio funcionario o autoridad que aprecia en sí mismo la concurrencia de alguna causa legal. Debe comunicar su abstención al superior inmediato o al presidente del órgano colegiado. Se trata de un mecanismo de autocomprobación que preserva la imparcialidad desde el interior de la Administración sin necesidad de intervención externa.

Naturaleza de la recusación. El artículo 24 reconoce a los interesados el derecho de recusar a quienes no deban intervenir en el procedimiento. Se ejerce mediante escrito fundado y puede plantearse en cualquier momento de la tramitación. El recusado debe manifestar su posición al día siguiente de la notificación, y el superior resolverá en el plazo de tres días si el recusado niega la causa, sin que proceda recurso autónomo contra dicha resolución.

Causas legales. Las causas son tasadas e idénticas para ambas figuras. Incluyen el interés personal en el asunto; ser administrador de entidad interesada; tener litigio pendiente con algún interesado; vínculos matrimoniales, situaciones de hecho asimilables o parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad; amistad íntima o enemistad manifiesta; haber intervenido como perito o testigo; y haber prestado servicios profesionales en los dos últimos años a la persona interesada.

Efectos de la infracción. La inobservancia de estas garantías no produce la nulidad automática del acto administrativo. Sin embargo, genera responsabilidad para el agente y permite a los interesados hacer valer esta circunstancia al impugnar el acto final mediante los recursos ordinarios correspondientes, afectando a la legitimidad de la resolución.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 40/2015: norma básica que regula estas instituciones en su régimen jurídico orgánico, derogando la Ley 30/1992 en este ámbito.
• Artículo 23: regula la abstención como deber del agente público que debe comunicar a su superior inmediato.
• Artículo 24: regula la recusación como derecho de los interesados ejercible mediante escrito fundado.
• Causas tasadas: enumeración cerrada que incluye interés personal, parentesco, litigios pendientes y prestación de servicios recientes.
• Parentesco: hasta cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con los interesados o sus representantes.
• Servicios profesionales: relación de servicio o prestación profesional en los dos últimos años anteriores al procedimiento.
• Plazo de resolución: tres días para resolver la recusación cuando el recusado niega la causa.
• Recursos: no cabe recurso autónomo contra la resolución que decide sobre la recusación.
• Suspensión: el procedimiento no se suspende salvo imposibilidad material de continuar la tramitación.
• Responsabilidad: la infracción genera responsabilidad pero no anulación automática del acto.

🧠 Recuerda

• La abstención es un deber; la recusación, un derecho subjetivo de los interesados.
• Ambas figuras comparten idénticas causas legales limitativas.
• El ámbito subjetivo incluye a todo personal que pueda influir en la decisión, no solo al firmante.
• El parentesco relevante es cuarto grado consanguinidad y segundo afinidad.
• Los servicios profesionales prestados en los dos últimos años constituyen causa de abstención.
• La resolución sobre recusación se adopta en tres días si el recusado niega la causa.
• No existe recurso autónomo contra la resolución de recusación.
• La inobservancia no anula el acto, pero permite impugnarlo al recurrir la resolución final.
• La continuidad normativa con la Ley 30/1992 hace aplicable la jurisprudencia anterior.

5. Principios de la potestad sancionadora

🎯 Idea clave

• La potestad sancionadora es la facultad reconocida al ordenamiento jurídico para que la Administración imponga sanciones por infracciones de normas cuya observancia le corresponde velar.
• Los principios sustantivos que limitan esta potestad se regulan en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
• Estos preceptos constituyen garantías funcionales que determinan el contenido válido de las infracciones y sanciones, diferenciándose de las garantías procedimentales reguladas en la Ley 39/2015.
• El principio de legalidad sancionadora se asienta en el artículo 25 de la Constitución Española, que prohíbe a la Administración civil imponer sanciones privativas de libertad.
• El bloque de principios incluye legalidad, tipicidad, irretroactividad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y non bis in idem.
• La ausencia de estos principios materiales invalidaría el expediente sancionador, pues no basta el procedimiento sin la cobertura sustantiva.

📚 Desarrollo

Definición constitucional y legal. La potestad sancionadora es la facultad que el ordenamiento reconoce a la Administración para imponer sanciones a ciudadanos y entidades que infrinjan normas jurídicas. Constituye una manifestación del ius puniendi del Estado, paralela al Derecho Penal, aunque ejercida mediante procedimiento administrativo. Su ejercicio está sometido a principios materiales que limitan toda discrecionalidad arbitraria.

Marco normativo dual. La regulación se distribuye entre dos normas fundamentales. La Ley 40/2015 contiene los principios sustantivos en su Capítulo III del Título Preliminar, concretamente en los artículos 25 a 31. La Ley 39/2015 regula las garantías procedimentales en su Título IV. Esta distinción responde a la separación clásica entre el qué puede sancionarse y el cómo se tramita la sanción.

Principios sustantivos. El artículo 25 consagra el principio de legalidad, vinculado al artículo 25 de la Constitución Española, que prohíbe a la Administración civil imponer sanciones privativas de libertad. El artículo 26 establece la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables. El artículo 27 desarrolla el principio de tipicidad, exigiendo definición previa de las conductas infractoras.

Responsabilidad y proporcionalidad. El artículo 28 regula la responsabilidad o culpabilidad como presupuesto para sancionar. El artículo 29 establece el principio de proporcionalidad entre la infracción y la sanción. Estos límites materiales garantizan que la represión administrativa no sea arbitraria ni desproporcionada respecto al ilícito cometido.

Prescripción y non bis in idem. El artículo 30 fija los plazos de prescripción de infracciones y sanciones. El artículo 31 regula la concurrencia de sanciones e impide el non bis in idem, evitando la doble punición por el mismo hecho. Estos preceptos completan el bloque sistemático de garantías materiales que estructuran la potestad.

Aplicación disciplinaria. Todos estos principios son plenamente aplicables al régimen disciplinario interno de las administraciones públicas. La estructura reforzada del procedimiento sancionador deriva de la naturaleza de estas garantías, que no constituyen meros adornos formales sino requisitos funcionales esenciales.

Derogación normativa. La Ley 40/2015 derogó y sustituyó en esta materia a la anterior Ley 30/1992, cuyo Título IX recogía la misma regulación. Esta actualización mantuvo el núcleo de garantías pero lo integró en el nuevo marco del régimen jurídico del sector público.

Invalidez por ausencia de cobertura. La Administración necesita simultáneamente cobertura material en la Ley 40/2015 y procedimiento legalmente establecido en la Ley 39/2015. No basta una sin la otra, pues la ausencia de principios sustantivos invalidaría el expediente sancionador.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 40/2015: Norma que regula los principios sustantivos de la potestad sancionadora en los artículos 25 a 31.
• Ley 39/2015: Norma que regula las garantías procedimentales del procedimiento sancionador en su Título IV.
• Principio de legalidad: Requiere base legal previa para tipificar infracciones y sanciones, asentado en el artículo 25 CE.
• Irretroactividad: Prohibición de aplicar normas sancionadoras no favorables con efectos retroactivos.
• Tipicidad: Exigencia de definición previa, clara y precisa de las conductas infractoras y sus consecuencias.
• Responsabilidad: Necesidad de culpabilidad o responsabilidad personal por la infracción cometida.
• Proporcionalidad: Adecuación entre la gravedad de la infracción y la intensidad de la sanción impuesta.
• Prescripción: Extinción de la potestad sancionadora por el transcurso de los plazos legales.
• Non bis in idem: Prohibición de sancionar dos veces por el mismo hecho infringente.
• Artículo 25 CE: Prohíbe a la Administración civil imponer sanciones que impliquen privación de libertad.

🧠 Recuerda

• Los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015 forman un bloque sistemático inseparable de garantías materiales.
• La Ley 40/2015 responde al qué puede sancionarse, mientras que la Ley 39/2015 responde al cómo se tramita.
• Sin cobertura material en la Ley 40/2015, el expediente sancionador es inválido.
• Estos principios aplican también al régimen disciplinario de los empleados públicos.
• La Ley 40/2015 derogó la regulación anterior de la Ley 30/1992 sobre estos principios.
• La presunción de inocencia y el derecho de defensa son garantías procedimentales de la Ley 39/2015, no sustantivas.
• Los principios no son adornos formales, sino garantías funcionales derivadas de la naturaleza de la potestad sancionadora.
• La privación de libertad solo puede ser impuesta por la jurisdicción penal, nunca por la Administración civil.