Tema 18. Normativa vigente sobre Régimen Jurídico del Sector Público (I): Ámbito

1. Normativa vigente sobre Régimen Jurídico del Sector Público (I): Ámbito subjetivo y principios generales

🎯 Idea clave

• La Ley 40/2015, de 1 de octubre, establece el régimen jurídico básico del sector público, diferenciando entre administraciones territoriales y sector público institucional.
• El ámbito subjetivo incluye a la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, las entidades locales y el sector público institucional.
• El Servicio Andaluz de Salud (SAS) se encuadra como agencia administrativa de la Junta de Andalucía, con personalidad jurídica propia y consideración de Administración Pública.
• Los principios generales de la Ley 40/2015 orientan la actuación de las entidades públicas, garantizando legalidad, eficacia y objetividad.
• La norma distingue entre regulación básica para todas las administraciones y regulación específica para la Administración General del Estado.
• La aplicación de la Ley 40/2015 al SAS implica su sometimiento a los principios de juridicidad en todas sus áreas de actividad.

📚 Desarrollo

Marco normativo. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, entró en vigor el 2 de octubre de 2016, tras su publicación en el BOE el 2 de octubre de 2015. Esta norma establece las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios de responsabilidad y potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y su sector público institucional. Su última actualización consolidada data de agosto de 2024, aunque no todas las modificaciones afectan a los artículos relevantes para este punto.

Separación de planos normativos. La reforma de 2015 diferenció dos ámbitos complementarios: la Ley 39/2015, que regula el procedimiento administrativo común y las relaciones externas con los ciudadanos, y la Ley 40/2015, que ordena el régimen jurídico interno, los principios de actuación y las relaciones interadministrativas. Esta separación facilita la identificación de la norma aplicable, aunque en la práctica muchos expedientes requieren la aplicación conjunta de ambas leyes.

Ámbito subjetivo. El artículo 2 de la Ley 40/2015 define el ámbito subjetivo de aplicación, incluyendo a la Administración General del Estado, las administraciones autonómicas, las entidades locales y el sector público institucional. Este último comprende organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de una Administración Pública. La calificación de una entidad como Administración Pública depende de su naturaleza jurídica y no de su denominación, lo que permite incluir bajo este paraguas a agencias, institutos o consorcios con personalidad jurídica propia.

Inclusión del SAS. El Servicio Andaluz de Salud (SAS) se configura como una agencia administrativa de la Junta de Andalucía, adscrita a la Consejería competente en materia de salud. Su naturaleza jurídica lo sitúa dentro del artículo 2.2.a de la Ley 40/2015, otorgándole la consideración de Administración Pública a efectos de la ley. Esta inclusión implica su sometimiento pleno a los principios y reglas establecidos en la norma, tanto en su organización interna como en la prestación de servicios sanitarios públicos.

Principios generales. Los artículos 3 y 4 de la Ley 40/2015 recogen los principios que rigen la actuación del sector público, como la legalidad, eficacia, objetividad y transparencia. Estos principios no solo orientan la actividad administrativa, sino que también establecen garantías para los ciudadanos, asegurando que la actuación de las entidades públicas se ajuste al ordenamiento jurídico. En el caso del SAS, estos principios se proyectan en áreas como la gestión del empleo público, la formación del personal o la prestación de servicios sanitarios con perspectiva de género.

Regulación básica y específica. La Ley 40/2015 combina una regulación básica, aplicable a todas las Administraciones Públicas, con una regulación específica para la Administración General del Estado. Esta dualidad permite adaptar las normas a las particularidades de cada administración, sin perder de vista los principios comunes que garantizan la coherencia del sistema. Para el SAS, como entidad autonómica, la aplicación de la ley se complementa con normativa autonómica, como la Ley 2/1998 de Salud de Andalucía o el Decreto 105/2019, que concreta su estructura orgánica.

Aplicación práctica. El SAS, como ente instrumental de la Junta de Andalucía, gestiona los servicios sanitarios públicos en la comunidad autónoma. Su marco competencial deriva de las atribuciones autonómicas y se materializa en la normativa específica mencionada. La aplicación de la Ley 40/2015 al SAS implica, por ejemplo, la obligación de garantizar el derecho de acceso a la información pública en su ámbito de competencia, así como el cumplimiento de los principios de juridicidad en todas sus actuaciones.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 40/2015: Norma básica que regula el régimen jurídico del sector público, incluyendo principios de actuación y organización.
• Ámbito subjetivo: Incluye a la Administración General del Estado, comunidades autónomas, entidades locales y sector público institucional.
• Sector público institucional: Comprende organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de una Administración Pública.
• SAS como Administración Pública: El Servicio Andaluz de Salud es una agencia administrativa con personalidad jurídica propia, incluida en el ámbito subjetivo de la Ley 40/2015.
• Principios generales: Legalidad, eficacia, objetividad y transparencia, entre otros, que orientan la actuación del sector público.
• Regulación básica vs. específica: La Ley 40/2015 establece normas comunes para todas las administraciones y reglas particulares para la Administración General del Estado.
• Normativa autonómica complementaria: El SAS se rige también por leyes como la Ley 2/1998 de Salud de Andalucía y el Decreto 105/2019.
• Derecho de acceso a la información: El SAS debe garantizar este derecho en el ámbito de su competencia, según lo establecido en la normativa aplicable.
• Personalidad jurídica: El SAS tiene plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, lo que le permite actuar como Administración Pública.
• Adscripción: El SAS está adscrito a la Consejería competente en materia de salud de la Junta de Andalucía.
• Principio de juridicidad: El SAS está sometido a este principio en todas sus áreas de actividad, asegurando el cumplimiento del ordenamiento jurídico.
• Competencias sanitarias: El SAS gestiona los servicios sanitarios públicos en Andalucía, derivadas de las atribuciones autonómicas.

🧠 Recuerda

• La Ley 40/2015 es la norma clave que regula el régimen jurídico del sector público en España.
• El ámbito subjetivo de la ley incluye a todas las administraciones territoriales y al sector público institucional.
• El SAS es una agencia administrativa de la Junta de Andalucía y tiene consideración de Administración Pública.
• Los principios generales de la Ley 40/2015 garantizan la legalidad, eficacia y objetividad en la actuación administrativa.
• La ley combina una regulación básica para todas las administraciones y una regulación específica para la Administración General del Estado.
• El SAS debe cumplir con los principios de juridicidad en todas sus áreas de actividad.
• La normativa autonómica complementa la aplicación de la Ley 40/2015 al SAS.
• La personalidad jurídica del SAS le permite actuar con plena capacidad de obrar en el cumplimiento de sus fines.
• El SAS está adscrito a la Consejería competente en materia de salud de la Junta de Andalucía.
• La gestión de servicios sanitarios es una de las competencias principales del SAS, derivada de las atribuciones autonómicas.

2. Los órganos administrativos: competencia

🎯 Idea clave

• La competencia es la atribución legal de funciones y potestades a un órgano administrativo para actuar en un ámbito determinado.
• En el Servicio Andaluz de Salud (SAS), la competencia se regula conforme a la normativa de régimen jurídico del sector público y su propia legislación autonómica.
• La identificación del órgano competente es esencial para la validez de los actos administrativos, evitando decisiones adoptadas por órganos no autorizados.
• La competencia no puede presumirse ni inferirse por prácticas reiteradas, jerarquía o acceso a herramientas informáticas.
• Los instrumentos de alteración de la competencia, como delegación o avocación, deben estar formalmente justificados y documentados.
• El personal administrativo del SAS no decide la competencia, pero debe detectar discordancias y elevarlas al órgano responsable.

📚 Desarrollo

Marco normativo. La competencia de los órganos administrativos del Servicio Andaluz de Salud (SAS) se rige por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece las bases del reparto de atribuciones entre órganos. Además, el SAS, como agencia administrativa de la Junta de Andalucía, aplica su normativa específica, como el Decreto 105/2019, de 12 de febrero, que desarrolla su estructura orgánica y competencial.

Naturaleza de la competencia. La competencia es irrenunciable y debe ejercerse por el órgano al que la ley o el reglamento la atribuyen. No puede ser modificada por acuerdos internos, costumbres o prácticas habituales. En el SAS, cada órgano —como la Dirección Gerencia, las gerencias de área o los órganos territoriales— tiene delimitadas sus funciones, y cualquier actuación fuera de ese marco puede ser nula de pleno derecho.

Identificación del órgano competente. En cada expediente administrativo del SAS, es obligatorio identificar la norma que atribuye la competencia al órgano que actúa. Si el ejercicio de la competencia no corresponde al titular originario, debe justificarse mediante un instrumento legal, como delegación, avocación, encomienda de gestión o suplencia. La mera firma de un documento por un funcionario no valida la competencia si no existe base normativa.

Delegación y avocación. La delegación permite que un órgano transfiera el ejercicio de competencias a otro de igual o inferior rango, siempre que no estén reservadas por ley. La avocación, por su parte, faculta a un órgano superior para asumir competencias atribuidas a un órgano inferior en casos concretos. Ambos mecanismos deben formalizarse por escrito y publicarse cuando afecten a derechos de los ciudadanos, conforme a la Ley 40/2015.

Responsabilidad del personal administrativo. El personal del SAS, en su labor diaria, no decide quién es competente para resolver un asunto. Su función se limita a preparar documentos, ordenar antecedentes, registrar actuaciones y realizar comprobaciones materiales dentro de sus atribuciones. Si detecta una discordancia en la competencia —por ejemplo, un acto firmado por un órgano no autorizado—, debe documentarla y elevarla al responsable competente para su corrección.

Consecuencias de la incompetencia. Un acto administrativo dictado por un órgano incompetente es nulo de pleno derecho, según el artículo 47 de la Ley 39/2015. Esto subraya la importancia de verificar, en cada procedimiento del SAS, que el órgano que inicia, instruye o resuelve tiene la competencia legalmente atribuida. La incompetencia no puede convalidarse por el transcurso del tiempo ni por la aquiescencia de las partes.

Aplicación en el SAS. En el Servicio Andaluz de Salud, la competencia se distribuye entre órganos centrales —como la Presidencia o la Dirección Gerencia— y territoriales —como las gerencias de área o de hospitales—. Cada uno de ellos actúa dentro del ámbito funcional que le asigna el Decreto 105/2019 y la Ley 2/1998 de Salud de Andalucía. La adscripción del SAS a la Consejería competente no altera este reparto, ya que conserva su personalidad jurídica y capacidad de obrar para gestionar sus recursos.

🧩 Elementos esenciales

• Competencia: Atribución legal de funciones y potestades a un órgano administrativo, irrenunciable y no modificable por acuerdos internos.
• Órgano competente: Aquel al que la norma atribuye expresamente la función, cuya identificación es obligatoria en cada expediente.
• Delegación: Transferencia del ejercicio de competencias a otro órgano, siempre que no estén reservadas por ley y se formalice por escrito.
• Avocación: Asunción por un órgano superior de competencias atribuidas a un órgano inferior, en casos concretos y con justificación.
• Nulidad de pleno derecho: Consecuencia de los actos dictados por órganos incompetentes, conforme a la Ley 39/2015.
• Personal administrativo: No decide la competencia, pero debe detectar y comunicar discordancias en los procedimientos.
• Normativa aplicable: Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público y normativa autonómica específica del SAS, como el Decreto 105/2019.
• Órganos del SAS: Incluyen órganos centrales (Dirección Gerencia, Secretaría General) y territoriales (gerencias de área, hospitales), cada uno con competencias delimitadas.
• Formalización: Los instrumentos de alteración de la competencia, como delegación o avocación, deben documentarse y publicarse cuando afecten a derechos ciudadanos.
• Responsabilidad: La incompetencia no se convalida por el tiempo ni por la práctica reiterada, debiendo corregirse en cada caso.

🧠 Recuerda

• La competencia es irrenunciable y debe ejercerse por el órgano al que la ley la atribuye.
• En el SAS, cada órgano tiene delimitadas sus funciones conforme al Decreto 105/2019 y la Ley 2/1998.
• La delegación y la avocación requieren formalización escrita y justificación legal.
• Un acto dictado por un órgano incompetente es nulo de pleno derecho.
• El personal administrativo no decide la competencia, pero debe detectar y comunicar irregularidades.
• La incompetencia no se presume ni se infiere por jerarquía o prácticas habituales.
• La normativa aplicable es la Ley 40/2015 y la legislación autonómica específica del SAS.
• La adscripción del SAS a la Consejería no altera su reparto interno de competencias.
• Cada expediente debe identificar la norma que atribuye la competencia al órgano actuante.
• La nulidad por incompetencia no puede convalidarse por el transcurso del tiempo.

3. Los órganos colegiados: funcionamiento

🎯 Idea clave

• Los órganos colegiados son unidades administrativas compuestas por una pluralidad de miembros que adoptan decisiones mediante deliberación y votación.
• Su funcionamiento se rige por la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que establece un marco común básico para todas las Administraciones Públicas.
• La toma de acuerdos se realiza por mayoría, siguiendo un procedimiento reglado que garantiza la colegialidad y la formalidad en su actuación.
• En el Servicio Andaluz de Salud (SAS), estos órganos desempeñan funciones clave en la planificación, coordinación y control de políticas sanitarias.
• La normativa autonómica y los reglamentos internos complementan el marco legal, adaptando su funcionamiento a las necesidades específicas del SAS.
• La figura del secretario es esencial para garantizar la validez de las sesiones y la documentación de los acuerdos adoptados.

📚 Desarrollo

Definición y características. Los órganos colegiados son unidades administrativas integradas por varios miembros que actúan de forma conjunta para adoptar decisiones. Su rasgo distintivo es la toma de acuerdos mediante deliberación y votación, lo que los diferencia de los órganos unipersonales. La Ley 40/2015 (LRJSP) regula su funcionamiento en los artículos 15 a 18, estableciendo un régimen común básico aplicable a todas las Administraciones Públicas, incluyendo la autonómica andaluza.

Marco normativo básico. La LRJSP regula el funcionamiento de los órganos colegiados en cuatro artículos clave: el artículo 15 define el régimen general y su relación con normas específicas; el artículo 16 delimita las funciones del secretario; el artículo 17 regula las convocatorias, la constitución válida, las sesiones y la adopción de acuerdos; y el artículo 18 establece las normas sobre actas y certificaciones. Estos preceptos forman un sistema coherente que garantiza la formalidad y la transparencia en su actuación.

Secretario del órgano colegiado. El artículo 16 de la LRJSP regula la figura del secretario, cuya presencia es indispensable para la validez de las sesiones. Sus funciones incluyen garantizar la legalidad de las convocatorias, levantar acta de las sesiones, certificar los acuerdos adoptados y velar por el cumplimiento de los procedimientos establecidos. En el SAS, el secretario suele ser un funcionario con formación jurídica o administrativa, designado para asegurar el correcto desarrollo de las reuniones.

Convocatorias y sesiones. El artículo 17 de la LRJSP establece las normas para la convocatoria, constitución válida y desarrollo de las sesiones. Las convocatorias deben realizarse con antelación suficiente, incluyendo el orden del día y la documentación necesaria. Para que una sesión sea válida, debe alcanzarse el quórum de asistencia establecido. Los acuerdos se adoptan por mayoría de los miembros presentes, salvo que la normativa específica exija mayorías cualificadas.

Adopción de acuerdos. La adopción de acuerdos en los órganos colegiados se rige por el principio de mayoría, aunque la normativa puede establecer mayorías reforzadas para determinadas decisiones. Los acuerdos deben constar en acta, que será aprobada en la misma sesión o en la siguiente, según lo establecido en el artículo 18 de la LRJSP. Esta acta es el documento oficial que recoge los acuerdos adoptados y sirve como prueba de su validez.

Actas y certificaciones. El artículo 18 de la LRJSP regula la elaboración de actas y certificaciones. Las actas deben reflejar fielmente el desarrollo de las sesiones, incluyendo los puntos del orden del día, los acuerdos adoptados y las votaciones realizadas. Las certificaciones, expedidas por el secretario, acreditan los acuerdos adoptados y son documentos públicos con plena validez jurídica. En el SAS, estas actas y certificaciones son esenciales para la trazabilidad y el control de las decisiones adoptadas.

Normativa autonómica y reglamentos internos. Además de la LRJSP, el funcionamiento de los órganos colegiados en el SAS se rige por normativa autonómica, como la Ley 2/1998 de Salud de Andalucía o el Decreto 105/2019, que desarrolla la estructura orgánica del SAS. Cada órgano colegiado puede aprobar su propio reglamento interno, siempre que no contradiga la normativa superior, regulando aspectos como la periodicidad de las reuniones, el procedimiento de convocatoria o las mayorías requeridas para la adopción de acuerdos.

🧩 Elementos esenciales

• Composición plural: Los órganos colegiados están integrados por varios miembros, lo que garantiza la participación plural en la toma de decisiones.
• Deliberación y votación: La adopción de acuerdos se realiza mediante deliberación y votación, siguiendo un procedimiento reglado.
• Marco normativo común: La Ley 40/2015 (LRJSP) establece las bases generales aplicables a todos los órganos colegiados de las Administraciones Públicas.
• Secretario: Figura indispensable para garantizar la validez de las sesiones y la documentación de los acuerdos.
• Convocatorias: Deben realizarse con antelación suficiente, incluyendo el orden del día y la documentación necesaria.
• Quórum de asistencia: Requisito para la validez de las sesiones, establecido en la normativa o en los reglamentos internos.
• Adopción de acuerdos: Se realiza por mayoría, salvo que la normativa exija mayorías cualificadas.
• Actas: Documento oficial que recoge el desarrollo de las sesiones y los acuerdos adoptados.
• Certificaciones: Documentos públicos expedidos por el secretario que acreditan los acuerdos adoptados.
• Normativa autonómica: Complementa el marco legal, adaptando el funcionamiento de los órganos colegiados a las necesidades del SAS.
• Reglamentos internos: Normas aprobadas por cada órgano colegiado para regular aspectos específicos de su funcionamiento, siempre dentro de los límites legales.

🧠 Recuerda

• Los órganos colegiados adoptan decisiones mediante deliberación y votación, diferenciándose de los órganos unipersonales.
• La Ley 40/2015 (LRJSP) regula su funcionamiento en los artículos 15 a 18, estableciendo un marco común básico.
• El secretario es una figura clave para garantizar la validez de las sesiones y la documentación de los acuerdos.
• Las convocatorias deben realizarse con antelación suficiente e incluir el orden del día.
• Los acuerdos se adoptan por mayoría, salvo que la normativa exija mayorías reforzadas.
• Las actas y certificaciones son documentos esenciales para la trazabilidad y el control de las decisiones.
• La normativa autonómica y los reglamentos internos complementan el marco legal en el SAS.
• Cada órgano colegiado puede aprobar su propio reglamento interno, siempre que no contradiga la normativa superior.
• La formalidad y la transparencia son principios esenciales en el funcionamiento de los órganos colegiados.

4. Abstención y recusación

🎯 Idea clave

• La abstención es un deber legal del personal al servicio de las Administraciones Públicas cuando concurren causas que puedan afectar a su imparcialidad.
• La recusación es un derecho de las partes para solicitar el apartamiento de un funcionario o autoridad en los mismos supuestos de abstención.
• Ambas instituciones tienen como finalidad garantizar la imparcialidad en el ejercicio de la función pública.
• Su regulación principal se encuentra en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015 (LRJSP), aplicables a todas las Administraciones Públicas, incluido el Servicio Andaluz de Salud (SAS).
• Las causas de abstención y recusación son tasadas y no pueden ampliarse por interpretación.
• El procedimiento de abstención es iniciado por el propio funcionario, mientras que la recusación la promueve una persona interesada en el procedimiento.

📚 Desarrollo

Finalidad y fundamento. La abstención y la recusación son mecanismos diseñados para preservar la imparcialidad en la actuación administrativa, principio consagrado en el artículo 103.1 de la Constitución Española. Su objetivo es evitar que decisiones públicas puedan verse influenciadas por intereses personales, relaciones de parentesco, amistad o enemistad, o cualquier otra circunstancia que comprometa la objetividad del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

Marco normativo. La regulación de estas instituciones se encuentra en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Estas disposiciones son de aplicación directa a todas las Administraciones Públicas, incluyendo la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y los organismos públicos vinculados o dependientes, como el Servicio Andaluz de Salud (SAS). Además, el principio de imparcialidad se refuerza en el artículo 10 de la Ley 39/2015 (LPACAP) y en el artículo 54 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).

Causas de abstención. El artículo 23 LRJSP establece un catálogo cerrado de causas que obligan a la abstención. Entre ellas destacan: el interés personal en el asunto; ser administrador de sociedad o entidad interesada; el parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad hasta el segundo grado con los interesados; la amistad íntima o enemistad manifiesta; haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento; o haber mantenido una relación de servicio o prestación de servicios profesionales con un interesado en los dos últimos años. Estas causas son taxativas y no admiten interpretaciones extensivas.

Procedimiento de abstención. La abstención es un deber legal que recae sobre el funcionario o autoridad que detecte la concurrencia de alguna de las causas previstas. Debe comunicarlo de forma inmediata a su superior jerárquico, quien resolverá sobre su apartamiento del procedimiento. La decisión debe adoptarse en un plazo breve para evitar dilaciones indebidas. En el ámbito del SAS, este procedimiento es especialmente relevante en procedimientos que afectan a derechos de ciudadanos, profesionales sanitarios o empresas proveedoras.

Recusación: concepto y procedimiento. La recusación es un derecho de las partes en un procedimiento administrativo para solicitar el apartamiento de un funcionario o autoridad cuando concurra alguna causa de abstención. Debe plantearse por escrito, especificando la causa concreta y aportando, en su caso, las pruebas pertinentes. El recusado puede aceptar la recusación o rechazarla, en cuyo caso la decisión corresponderá a su superior jerárquico. Este procedimiento garantiza que los interesados puedan impugnar la participación de un funcionario cuando consideren que su imparcialidad está comprometida.

Efectos de la abstención y recusación. Cuando se declara la abstención o se estima la recusación, el funcionario afectado debe apartarse del procedimiento y ser sustituido por otro competente. Esta medida evita que su intervención pueda viciar la legalidad del acto administrativo. En el SAS, donde los procedimientos pueden tener un impacto directo en la salud o los derechos de los ciudadanos, la aplicación rigurosa de estas instituciones es esencial para garantizar la confianza en la Administración.

Normativa autonómica complementaria. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, refuerza el principio de imparcialidad en su artículo 5. Esta norma complementa la LRJSP y es de aplicación al SAS, asegurando que la abstención y la recusación se apliquen con el mismo rigor que en el resto de Administraciones Públicas. La coordinación entre la normativa estatal y autonómica garantiza la uniformidad en la protección de este principio.

🧩 Elementos esenciales

• Abstención: Deber legal del funcionario o autoridad de apartarse del procedimiento cuando concurra alguna causa que pueda afectar a su imparcialidad.
• Recusación: Derecho de las partes para solicitar el apartamiento de un funcionario o autoridad en los mismos supuestos de abstención.
• Finalidad: Garantizar la imparcialidad y objetividad en la actuación administrativa.
• Marco normativo principal: Artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015 (LRJSP), aplicables al Servicio Andaluz de Salud (SAS).
• Causas tasadas: Las causas de abstención y recusación están expresamente enumeradas en el artículo 23 LRJSP y no admiten ampliación.
• Interés personal: Causa de abstención cuando el funcionario tenga un interés directo o indirecto en el asunto.
• Parentesco: Causa de abstención por consanguinidad hasta el cuarto grado o afinidad hasta el segundo grado con los interesados.
• Amistad o enemistad: Causa de abstención por amistad íntima o enemistad manifiesta con los interesados o sus representantes.
• Intervención previa: Causa de abstención por haber intervenido como perito, testigo o asesor en el procedimiento.
• Relación de servicio: Causa de abstención por haber prestado servicios profesionales a un interesado en los dos últimos años.
• Procedimiento de abstención: Comunicación inmediata al superior jerárquico, quien resolverá sobre el apartamiento.
• Procedimiento de recusación: Solicitud escrita de la parte interesada, con especificación de la causa y pruebas pertinentes.
• Efectos: El funcionario apartado debe ser sustituido por otro competente para continuar el procedimiento.

🧠 Recuerda

• La abstención es un deber del funcionario; la recusación es un derecho de las partes.
• Ambas instituciones buscan garantizar la imparcialidad en la actuación administrativa.
• Las causas de abstención y recusación están tasadas en el artículo 23 LRJSP y no pueden ampliarse.
• El parentesco y el interés personal son las causas más frecuentes en la práctica.
• En el SAS, la abstención y recusación son especialmente relevantes en procedimientos con impacto en derechos de ciudadanos o profesionales.
• La decisión sobre la abstención o recusación corresponde al superior jerárquico del funcionario afectado.
• La normativa autonómica andaluza refuerza el principio de imparcialidad, complementando la LRJSP.
• La abstención y recusación son aplicables a todas las Administraciones Públicas, sin excepción.
• El incumplimiento del deber de abstención puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria.
• La recusación debe plantearse por escrito y con pruebas que sustenten la causa alegada.

5. Principios de la potestad sancionadora

🎯 Idea clave

• La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se rige por principios sustantivos y procedimentales establecidos en la Ley 40/2015 y la Ley 39/2015.
• El principio de legalidad exige que la potestad sancionadora esté expresamente reconocida por una norma con rango de ley.
• La tipicidad obliga a que las infracciones y sanciones estén definidas por ley, sin que los reglamentos puedan crear nuevos tipos.
• La responsabilidad sancionadora requiere dolo o culpa, excluyendo la responsabilidad objetiva.
• La proporcionalidad impide sanciones desproporcionadas y obliga a valorar circunstancias como la culpabilidad o la reincidencia.
• La prescripción y el principio non bis in idem limitan temporal y materialmente el ejercicio de la potestad sancionadora.

📚 Desarrollo

Marco normativo. Los principios de la potestad sancionadora se regulan en el Capítulo III del Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), concretamente en los artículos 25 a 31. Esta ley derogó la anterior regulación contenida en la Ley 30/1992, unificando y actualizando los principios sustantivos que rigen esta materia.

Principio de legalidad. El artículo 25.1 de la LRJSP establece que la potestad sancionadora solo puede ejercerse cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de ley. Este principio tiene dos dimensiones: una competencial, que exige que la ley atribuya la potestad a un órgano concreto, y una material, que obliga a que la conducta sancionable y la sanción estén previstas en una norma legal. No basta con que una conducta sea reprochable; debe existir una base legal que habilite la sanción.

Principio de tipicidad. El artículo 27 de la LRJSP consagra este principio, que exige que las infracciones y sanciones estén definidas de forma clara y precisa en una norma con rango de ley. Los reglamentos pueden desarrollar o graduar las sanciones dentro de los límites legales, pero no pueden crear nuevos tipos infractores ni aplicar la analogía. Este principio garantiza la seguridad jurídica y evita la arbitrariedad en la imposición de sanciones.

Responsabilidad sancionadora. El artículo 28 de la LRJSP establece que solo puede sancionarse a quien haya actuado con dolo o culpa. Esto excluye la responsabilidad objetiva, es decir, la mera producción de un resultado dañoso no es suficiente para imponer una sanción. La culpabilidad debe acreditarse en cada caso, lo que refuerza las garantías del administrado frente a posibles abusos.

Principio de proporcionalidad. El artículo 29 de la LRJSP obliga a que las sanciones sean proporcionales a la gravedad de la infracción. Para determinar la sanción adecuada, deben valorarse factores como la culpabilidad del infractor, la persistencia en la conducta, los perjuicios causados y la reincidencia, siempre que esta última esté legalmente definida. Este principio actúa como límite material a la discrecionalidad administrativa en la imposición de sanciones.

Prescripción. El artículo 30 de la LRJSP regula la prescripción de las infracciones y sanciones, estableciendo plazos supletorios cuando la normativa sectorial no los prevea. La prescripción interrumpe el cómputo de los plazos y opera como garantía para el administrado, evitando que las infracciones queden indefinidamente sujetas a sanción. Este principio se complementa con el de irretroactividad, que impide aplicar normas sancionadoras desfavorables a hechos anteriores a su entrada en vigor.

Concurrencia de sanciones. El artículo 31 de la LRJSP consagra el principio non bis in idem, que prohíbe sancionar dos veces al mismo sujeto por los mismos hechos y con el mismo fundamento. Este principio evita la duplicidad de sanciones y garantiza la coherencia del sistema sancionador, aunque no impide la coexistencia de sanciones administrativas y penales cuando concurran los requisitos legales.

Principios procedimentales. Mientras los principios sustantivos se regulan en la LRJSP, los aspectos procedimentales del ejercicio de la potestad sancionadora se recogen en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Esta ley regula aspectos como el derecho de defensa, la presunción de inocencia, la separación entre órgano instructor y resolutorio, las notificaciones y los recursos, garantizando un procedimiento justo y transparente.

🧩 Elementos esenciales

• Legalidad: La potestad sancionadora requiere reconocimiento expreso por ley, tanto en su atribución como en la definición de infracciones y sanciones.
• Tipicidad: Las infracciones y sanciones deben estar tipificadas en una norma con rango de ley, sin que los reglamentos puedan crear nuevos tipos.
• Responsabilidad: Solo puede sancionarse a quien actúe con dolo o culpa, excluyendo la responsabilidad objetiva.
• Proporcionalidad: Las sanciones deben ser adecuadas a la gravedad de la infracción, valorando circunstancias como la culpabilidad o la reincidencia.
• Prescripción: Las infracciones y sanciones prescriben en los plazos establecidos por la ley, con reglas específicas para su interrupción.
• Non bis in idem: No puede sancionarse dos veces al mismo sujeto por los mismos hechos y fundamento.
• Irretroactividad: Las normas sancionadoras desfavorables no pueden aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigor.
• Derecho de defensa: El procedimiento sancionador debe garantizar el derecho de defensa del administrado, incluyendo la presunción de inocencia.
• Separación de funciones: El órgano instructor y el resolutorio deben ser distintos para evitar conflictos de interés.
• Notificaciones: Las resoluciones sancionadoras deben notificarse de forma fehaciente, garantizando el conocimiento del administrado.
• Recursos: Las sanciones son recurribles en vía administrativa y judicial, conforme a lo establecido en la LPACAP.
• Competencia: La potestad sancionadora corresponde al órgano administrativo expresamente atribuido por disposición legal o reglamentaria.

🧠 Recuerda

• Los principios sustantivos de la potestad sancionadora se regulan en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015.
• La potestad sancionadora requiere reconocimiento expreso por ley, sin que pueda presumirse su atribución a ningún órgano.
• Las infracciones y sanciones deben estar tipificadas en una norma con rango de ley, sin que los reglamentos puedan crear nuevos tipos.
• La responsabilidad sancionadora exige dolo o culpa, excluyendo la responsabilidad objetiva.
• La proporcionalidad obliga a valorar circunstancias como la culpabilidad, la persistencia o la reincidencia al imponer sanciones.
• La prescripción y el principio non bis in idem limitan temporal y materialmente el ejercicio de la potestad sancionadora.
• Los principios procedimentales se regulan en la Ley 39/2015, garantizando un procedimiento justo y transparente.
• El principio de legalidad tiene una dimensión competencial y otra material, ambas esenciales para el ejercicio de la potestad sancionadora.
• La irretroactividad impide aplicar normas sancionadoras desfavorables a hechos anteriores a su entrada en vigor.
• La separación entre órgano instructor y resolutorio es una garantía fundamental en el procedimiento sancionador.