Tema específico de Administrativo en abierto.
La normativa fundamental que regula el Régimen Jurídico del Sector Público es la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Esta norma deroga expresamente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. La ley establece normas comunes para toda la Administración y desarrolla el principio constitucional de unidad jurídica del sector público contemplado en el artículo 103 de la Constitución Española.
El ámbito subjetivo de la Ley 40/2015 comprende tres niveles administrativos básicos: la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Además, la ley se aplica a las Universidades públicas y a las entidades públicas vinculadas o dependientes de dichas administraciones que posean personalidad jurídica propia.
La aplicación se extiende a los organismos públicos, entidades de derecho público sectorial y agencias estatales. La ley regula sus órganos, su organización administrativa, sus procedimientos administrativos comunes y su régimen de responsabilidad. Respecto de las entidades públicas empresariales y las entidades de derecho público con forma societaria, la ley resulta de aplicación supletoria.
El Título Preliminar de la Ley 40/2015 configura el marco de principios que estructuran el régimen jurídico del sector público, distinguiendo entre principios que orientan la organización administrativa y principios que inspiran la actividad administrativa.
Principios organizativos: La legalidad impide a las administraciones actuar fuera del marco normativo. La jerarquía establece la subordinación de los órganos inferiores a los superiores dentro de cada administración. La descentralización comporta la transferencia de competencias desde la Administración del Estado hacia las Comunidades Autónomas o Entidades Locales. La desconcentración implica la distribución de competencias entre órganos que integran una misma administración, sin autonomía propia.
La eficacia exige la consecución adecuada de los fines públicos establecidos legalmente. La eficiencia obliga a optimizar los recursos disponibles para el cumplimiento de los servicios públicos. La calidad de los servicios públicos implica la mejora continua en la prestación y atención a los ciudadanos. La transparencia garantiza el acceso a la información sobre la actividad pública. La participación ciudadana comporta la integración de los ciudadanos en la formación, ejecución y control de las actuaciones administrativas. El buen gobierno exige el ejercicio ético, responsable y orientado al interés general de todas las funciones públicas.
Principios de la actividad administrativa: La proporcionalidad exige adecuar los medios empleados a la importancia de los fines perseguidos. La igualdad impone trato igual para situaciones iguales y desigual para desiguales cuando concurran circunstancias objetivas diferenciadoras. La no discriminación prohíbe toda distinción contraria al ordenamiento jurídico. La seguridad jurídica proporciona certeza y previsibilidad normativa a los ciudadanos frente a la actuación administrativa. La buena fe y la confianza legítima protegen las expectativas razonables generadas por la propia administración. La responsabilidad patrimonial obliga a resarcir los daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos.
Estos principios vinculan a todas las Administraciones Públicas en sus relaciones internas y con los ciudadanos.
Las universidades públicas se rigen por sus estatutos de autonomía, sin perjuicio de la aplicación supletoria de la Ley 40/2015. Las entidades públicas empresariales y las entidades de derecho público con forma societaria se regulan por sus normas específicas de creación, siendo la Ley 40/2015 supletoria en materia no regulada expresamente.
| Principio | Ámbito | Contenido esencial |
|---|---|---|
| Legalidad | Organización | Sujeción estricta al Derecho |
| Jerarquía | Organización | Subordinación de órganos inferiores |
| Descentralización | Organización | Transferencia a entidades territoriales |
| Desconcentración | Organización | Distribución interna de competencias |
| Eficacia | Organización | Consecución adecuada de fines |
| Eficiencia | Organización | Optimización de recursos |
| Transparencia | Organización | Acceso a la información pública |
| Proporcionalidad | Actividad | Adecuación medios-fines |
| Igualdad | Actividad | Trato igual en situaciones iguales |
| Seguridad jurídica | Actividad | Certeza y previsibilidad |
| Responsabilidad | Actividad | Resarcimiento de daños |
Entidades comprendidas en el ámbito:
Los órganos administrativos constituyen las unidades básicas integradas en las Administraciones Públicas, dotadas de personalidad jurídica propia e independiente de la personalidad del Estado o ente al que pertenecen. Actúan con autonomía funcional dentro de su ámbito competencial, ejerciendo potestades públicas y capacidad de obrar en derecho. Se clasifican en unipersonales, cuando la facultad de decisión corresponde a una sola persona, y colegiados, cuando la decisión corresponde a un conjunto de personas que actúan colectivamente.
La competencia es la facultad atribuida por norma jurídica a un órgano administrativo para actuar y resolver en determinadas materias y ámbitos. Determina el ámbito de actuación, estableciendo límites objetivos (materia, territorio) y subjetivos (titularidad). La competencia debe determinarse por norma con rango de ley, observando el principio de reserva de ley en la distribución de funciones. No puede entenderse extendida por analogía ni ampliada por el uso, aplicándose estrictamente el principio de especificidad normativa. Su determinación garantiza la seguridad jurídica y la predictibilidad de la actuación administrativa. La ausencia de competencia determina la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, constituyendo un defecto insubsanable que afecta a la propia capacidad de obrar del órgano.
La atribución de competencias se realiza mediante cuatro criterios concurrentes que pueden combinarse, resultando competencias complejas determinadas por la intersección de varios parámetros simultáneos:
Por el grado de libertad del órgano:
Por su titularidad:
Delegación: mecanismo por el cual el órgano superior transmite temporalmente a un órgano inferior jerárquico la facultad de resolver asuntos propios de la competencia del primero. Requiere relación jerárquica directa, acto expreso por escrito y determinación de los actos o materias delegadas. No transfiere la titularidad de la competencia, manteniéndose el órgano delegante la facultad de avocación y la responsabilidad última. Cesa por revocación expresa, por cesación del delegado en su cargo o por vencimiento del plazo si fue temporal.
Avocación: facultad del órgano superior de asumir directamente el conocimiento y resolución de asuntos atribuidos a órganos inferiores. Exige expresa habilitación normativa y la concurrencia de circunstancias especiales que justifiquen la alteración de la distribución competencial ordinaria, como intereses públicos especialmente relevantes, complejidad técnica o necesidad de uniformidad criterial.
Suplencia: régimen por el cual un órgano asume temporalmente las funciones de otro cuando existe vacancia, ausencia o impedimento del titular. El órgano suplente actúa bajo su propia responsabilidad, sin que se produzca transmisión de competencias sino simple sustitución temporal en el ejercicio.
La coordinación entre órganos garantiza la unidad de la Administración frente a la diversidad de competencias. Cuando la actuación de varios órganos confluye en un mismo procedimiento o materia, estos deben actuar de forma coordinada para evitar decisiones contradictorias. El principio impide la fragmentación de la actuación administrativa, asegurando coherencia y eficacia en la gestión pública.
| Tipo | Características | Ejemplo de aplicación |
|---|---|---|
| Vinculada | Obligación de resolver de un modo determinado | Concesión de licencias cuando se cumplen requisitos legales |
| Discrecional | Margen de apreciación entre opciones legales | Declaración de ruina de inmuebles, sanciones |
| Exclusiva | Un único órgano titular | Resolución de recursos por el órgano superior jerárquico |
| Compartida | Variación de órganos intervinientes | Informes preceptivos en procedimientos sancionadores |
Los órganos colegiados se caracterizan por la integración de dos o más personas que ejercen la función administrativa de forma colegiada, requiriendo la intervención conjunta de sus miembros para la validez de sus actuaciones. Su funcionamiento se rige por las normas específicas de constitución, deliberación y adopción de acuerdos.
La validez de las sesiones exige la asistencia de la mayoría de los miembros que integran el órgano. Las reuniones se desarrollan mediante convocatoria previa del presidente, salvo que el reglamento establezca la celebración de sesiones ordinarias en días fijos. La convocatoria debe contener el orden del día, lugar, fecha y hora de celebración.
La constitución válida requiere la presencia de más de la mitad de los miembros. Una vez constituido el órgano, las deliberaciones prosiguen válidamente aunque se produzcan bajas durante la sesión que dejen al órgano por debajo del quórum de constitución.
Las sesiones pueden celebrarse mediante medios telemáticos que permitan la comunicación simultánea, garantizándose la identidad de los participantes y la seguridad de las comunicaciones. La participación telemática tiene idéntica validez que la presencial, salvo que el reglamento exija obligatoriamente la presencialidad para determinados acuerdos.
Los acuerdos de los órganos colegiados se adoptan por mayoría de votos de los miembros presentes, salvo que la ley o el reglamento exijan mayoría reforzada.
| Tipo de mayoría | Requisito | Aplicación |
|---|---|---|
| Simple | Mayoría de votos emitidos por los presentes | Regla general |
| Absoluta | Mayoría del total de miembros del órgano | Cuando la ley lo prescribe expresamente |
| Cualificada | 2/3 o 3/5 de los votos | Materias específicas determinadas legalmente |
El presidente dirime los empates mediante su voto de calidad, salvo que ostente la condición de miembro nato del órgano, caso en el cual no se le atribuye voto de calidad. El voto de calidad se ejerce cuando existe paridad numérica entre votos favorables y contrarios. Los miembros participan en las votaciones de forma personal e indelegable.
Las sesiones de los órganos colegiados constan por medio de acta, que documenta la validez y contenido de la reunión. El acta debe contener:
El secretario levanta el acta, que es suscrita por el presidente y aquel. Las actas se archivan en el expediente administrativo, garantizando su custodia y conservación. Los miembros pueden formular reclamaciones sobre el contenido del acta en el plazo de veinticuatro horas siguientes a su conocimiento.
El presidente ostenta la representación del órgano colegiado y dirige los debates, manteniendo el orden en las sesiones. Puede ordenar la retirada de asistentes no miembros durante la deliberación de acuerdos. Corresponde al presidente:
El secretario acredita la asistencia de los miembros, levanta las actas, custodia la documentación y comunica los acuerdos. Mantiene el archivo de la documentación del órgano, disponiendo la documentación necesaria para las sesiones con la antelación suficiente para permitir su estudio previo.
Los acuerdos son válidos cuando se adoptan en sesión válimemente constituida, siguiendo el procedimiento establecido y alcanzando la mayoría exigible. Los acuerdos contrarios al ordenamiento jurídico o adoptados con vicios de procedimiento son susceptibles de impugnación.
La nulidad afecta a los acuerdos que vulneren la Constitución o las leyes en forma sustancial, carezcan de los requisitos esenciales de su forma de producción, o sean adoptados por órgano manifiestamente incompetente. La anulabilidad procede ante defectos formales o de procedimiento que hayan podido afectar al contenido del acuerdo.
Los acuerdos producen efectos desde su adopción, salvo que contengan condición o plazo, o que la ley establezca la necesidad de aprobación superior o publicación para su eficacia. Los acuerdos que impliquen denegación de solicitudes o declaración de derechos requieren motivación expresa.
El régimen de abstención y recusación constituye una garantía esencial de imparcialidad en la actuación administrativa. Ambas instituciones persiguen evitar que los órganos e integrantes de los órganos administrativos participen en procedimientos donde concurren circunstancias que afectan su independencia, objetividad o neutralidad. Se aplican a todo personal al servicio de las administraciones públicas que ostenten funciones de carácter técnico o decisorio, así como a los miembros de órganos colegiados.
Las causas son idénticas para ambas figuras y se encuentran taxativamente enumeradas:
| Aspecto | Abstención | Recusación |
|---|---|---|
| Iniciativa | Propia del órgano administrativo | De los interesados en el procedimiento |
| Forma | Declaración expresa de circunstancias | Escrito motivado dirigido al recusado con copia a interesados |
| Plazo | Antes de iniciar actuaciones o al conocerlas | Dentro de los 15 días siguientes a la notificación del nombramiento o conocimiento de la causa |
| Resolución | El superior jerárquico inmediato en 10 días | El superior jerárquico inmediato en 15 días |
| Efecto inmediato | Suspensión del procedimiento | Inhibición provisional del recusado |
| Continuidad | Designación de sustituto o reanudación | Asume el delegado o se nombra sustituto |
El órgano debe declarar expresamente las circunstancias que le impidan actuar con objetividad antes de iniciar sus actuaciones, o en cuanto surjan durante el procedimiento. Tras la declaración, se suspende el procedimiento administrativo y se eleva todo al superior jerárquico inmediato, quien debe resolver en el plazo de 10 días, previo traslado a los interesados para que aleguen lo conveniente. La resolución acuerda la substitución del abstento y el nombramiento del sustituto, o bien rechaza la abstención y ordena la continuidad del mismo órgano.
Los interesados pueden recusar al órgano mediante escrito motivado dirigido al propio recusado, con copia a los demás interesados. El plazo para formularla es de 15 días desde el nombramiento del órgano o desde que se conocieron las circunstancias. El recusado se inhibe provisionalmente de intervenir y eleva el expediente a su superior jerárquico inmediato, quien resuelve en 15 días. Si se estima, se nombra sustituto; si se desestima, el recusado continúa actuando. Durante la tramitación de la recusación, el recusado solo puede realizar actos de impulso urgentes e inaplazables. Si se desestima la recusación, el recurrente puede hacer valer su derecho en vía de reposición o potestativa.
La abstención y la recusación producen la suspensión del procedimiento administrativo desde el momento de su planteamiento. No procede la recusación ni la abstención por el solo hecho de pertenecer a una corporación, colegio profesional, colectividad, entidad o asociación, sin perjuicio de la aplicación de las causas individuales establecidas.
La potestad sancionadora constituye una función restrictiva de derechos fundamentales que las Administraciones Públicas ejercen sometidas a los principios informadores del ordenamiento jurídico-administrativo. Su ejercicio exige estricta sujeción a la legalidad, configurándose como una facultad punitiva limitada por garantías que impiden el arbitrio estatal. La reserva de ley opera como límite estructural insalvable, impidiendo que la definición de conductas punibles y la cuantía de sanciones dependan de la discrecionalidad regulatoria sin habilitación expresa de la norma con rango de ley.
Solo pueden imponerse sanciones por conductas previamente descritas como infracciones administrativas en normas de rango legal. La descripción de los tipos infractores y la determinación de las consecuencias punitivas requieren cobertura legal directa. Las disposiciones reglamentarias únicamente pueden desarrollar elementos accesorios cuando la ley les atribuya expresamente esa competencia. Los preceptos sancionadores deben redactarse con claridad y precisión suficientes para que el ciudadano pueda conocer qué comportamientos están reprimidos y con qué intensidad, resultando nulas las normas vagas o indeterminadas que permitan interpretaciones arbitrarias.
La imposición de sanciones administrativas presupone la existencia de responsabilidad subjetiva. El sujeto activo debe haber concurrido al hecho con dolo o, cuando menos, con negligencia grave. Excepcionalmente, el ordenamiento admite figuras de responsabilidad objetiva por riesgo o peligro creado, pero estas constituyen supuestos especiales que requieren fundamento legal expreso y configuración restrictiva. La culpabilidad excluye la punibilidad de hechos fortuitos, de fuerza mayor o de mera casualidad. La valoración de la conducta exige examinar la concurrencia de voluntad y conocimiento de la ilicitud.
La gravedad de la sanción debe guardar estricta correspondencia con la entidad de la infracción cometida, evitando tanto la impunidad como el exceso punitivo. Se ponderan la naturaleza del bien jurídico tutelado, la magnitud del daño causado, el grado de intencionalidad, la existencia de reincidencia y las circunstancias personales del infractor. La escala sancionadora debe respetar una graduación coherente que relacione la intensidad de la reprimenda con la gravedad objetiva y subjetiva de la conducta desvalorizada.
Toda persona es reputada inocente mientras no se declare su responsabilidad mediante resolución administrativa firme en vía administrativa o sentencia judicial firme. La carga de la prueba corresponde íntegramente a la Administración actuante, que debe acreditar la realización del hecho, la tipicidad de la conducta y la concurrencia de la culpabilidad. El mero indicio, la sospecha o la presunción genérica no resultan suficientes para fundar una condena administrativa. La prueba debe ser contradictoria, valorada racionalmente y comunicada al interesado para que pueda ejercer su defensa.
Las sanciones administrativas son personales e intransferibles. Nadie puede ser sancionado por hechos realizados por otra persona, salvo en los supuestos expresamente previstos por ley donde opera la responsabilidad solidaria por representación o dependencia jerárquica. La independencia de las responsabilidades administrativas, civiles y penales se mantiene incluso cuando los mismos hechos generan conexidad entre ordenamientos. La responsabilidad directa del autor material constituye la regla general del sistema sancionador.
Las normas sancionadoras no tienen efecto retroactivo cuando imponen penas más graves, tipifican nuevas infraccciones o eliminan atenuantes existentes. Únicamente admite retroactividad la norma más favorable para el infractor, aplicándose la ley de mejor cuño al momento de la ejecución del hecho. Este principio garantiza la seguridad jurídica y la confianza legítima del administrado respecto a las consecuencias jurídicas previsibles de sus actos.
La resolución que impone una sanción debe ser susceptible de revisión por órgano superior jerárquico en vía administrativa y de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La potestad sancionadora se ejerce garantizando el derecho a la tutela judicial efectiva, el derecho de defensa y la motivación suficiente de los actos. La falta de pronunciamiento por parte del órgano competente o la vulneración del contradictorio invalidan el procedimiento.
| Principio | Contenido esencial | Consecuencia jurídica |
|---|---|---|
| Tipicidad | Reserva de ley para tipos y penas | Nulidad de sanciones sin base legal clara |
| Culpabilidad | Exigencia de dolo o negligencia | Inimputabilidad de hechos fortuitos |
| Proporcionalidad | Adecuación entre falta y sanción | Anulabilidad por desproporción |
| Presunción de inocencia | Prueba a cargo de la Administración | Inadmisibilidad de condenas sin prueba |
| Irretroactividad | Prohibición de normas desfavorables retroactivas | Aplicación de la ley más benigna |
| Personalidad | Sanción por propios hechos | Exclusión de responsabilidad por hechos ajenos |
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