Tema 15. Normativa vigente sobre Régimen Jurídico del Sector Público: ámbito subjetivo y principios generales. Los órganos administrativos: competencia. Los órganos colegiados: funcionamiento. Abstención y recusación. Principios de la potestad sancionadora. Principios de la responsabilidad patrimonial.

1. Normativa vigente sobre Régimen Jurídico del Sector Público: ámbito subjetivo y principios generales

🎯 Idea clave

• La Ley 40/2015 constituye la norma básica y estructural que regula el régimen jurídico del Sector Público en España.
• El ámbito subjetivo de aplicación comprende la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el sector público institucional vinculado o dependiente de ellas.
• Los principios generales de actuación se recogen en el artículo 3 e incluyen eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• Esta ley se distingue fundamentalmente de la Ley 39/2015, pues la primera regula la organización y funcionamiento interno, mientras que la segunda disciplina el procedimiento administrativo común.
• El objeto de la Ley 40/2015 abarca las bases del régimen jurídico de las Administraciones, los principios de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial.

📚 Desarrollo

Norma nuclear y objeto. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, constituye la norma estructural del Derecho Administrativo español que regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad patrimonial y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y su sector público institucional.

Ámbito subjetivo de aplicación. La ley se aplica a la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el sector público institucional vinculado o dependiente de estas administraciones, configurando de este modo un marco unitario y comprehensivo para el conjunto del sector público en España.

Principios generales de actuación. El artículo 3 establece que la actuación del sector público se rige por los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a la ley y al Derecho, determinando de esta forma cómo deben actuar las Administraciones tanto en sus relaciones internas como en las establecidas con otros sujetos.

Principios de intervención administrativa. El artículo 4 complementa el régimen jurídico proyectando estos principios generales sobre la intervención administrativa que limita derechos o exige requisitos para el desarrollo de actividades, completando así el marco de actuación del sector público cuando interviene en esferas jurídicas de los ciudadanos.

Delimitación respecto a la Ley 39/2015. Resulta fundamental distinguir esta norma de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, pues mientras la primera ordena la dimensión organizativa, institucional e interadministrativa del poder público, la segunda regula la tramitación de procedimientos y las relaciones externas establecidas con la ciudadanía.

Estructura normativa esencial. Para el estudio de este punto resultan especialmente relevantes los artículos 1 a 4 contenidos en el Título Preliminar de la norma, que regulan respectivamente el objeto de la ley, el ámbito subjetivo de aplicación, los principios generales de actuación y los principios de intervención de las Administraciones Públicas.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 40/2015: Norma básica que regula el régimen jurídico del Sector Público, publicada el 1 de octubre de 2015 y en vigor desde el 2 de octubre de 2016.
• Ámbito subjetivo: Comprende la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el sector público institucional vinculado o dependiente de ellas.
• Artículo 1: Define el objeto de la ley, regulando las bases del régimen jurídico de las Administraciones, los principios de responsabilidad patrimonial y potestad sancionadora, y la organización de la Administración General del Estado.
• Artículo 2: Establece el ámbito subjetivo de aplicación a todas las Administraciones Públicas y entidades del sector público institucional.
• Artículo 3: Contiene los principios generales de actuación: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• Artículo 4: Regula los principios de intervención de las Administraciones Públicas cuando limitan derechos o exigen requisitos para el desarrollo de actividades.
• Distinción con Ley 39/2015: Mientras la Ley 40/2015 regula la organización y funcionamiento interno, la Ley 39/2015 disciplina el procedimiento administrativo común y las relaciones con los ciudadanos.
• Título Preliminar: Contiene los artículos 1 al 4 que constituyen el núcleo material del régimen jurídico del sector público.
• Entrada en vigor: La ley entró en vigor con carácter general el 2 de octubre de 2016.

🧠 Recuerda

• La Ley 40/2015 es la norma estructural del Derecho Administrativo español en materia organizativa.
• El ámbito subjetivo incluye tres niveles de administración más el sector público institucional vinculado.
• Los principios del artículo 3 son eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a la ley.
• No confundas la Ley 40/2015 (régimen jurídico y organización) con la Ley 39/2015 (procedimiento administrativo).
• El artículo 4 proyecta los principios generales sobre la intervención administrativa limitadora de derechos.
• El Título Preliminar agrupa los artículos 1 a 4, fundamentales para este punto del temario.
• La ley fue publicada el 1 de octubre de 2015 y entró en vigor el 2 de octubre de 2016.
• El régimen jurídico abarca organización, funcionamiento interno y relaciones entre Administraciones.

2. Los órganos administrativos: competencia

🎯 Idea clave

• Los órganos administrativos son las unidades a las que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tiene carácter preceptivo, según el artículo 5 de la Ley 40/2015.
• La ley establece un criterio restrictivo que distingue claramente entre órgano administrativo y mera unidad administrativa sin capacidad de producir efectos externos.
• La competencia es irrenunciable y debe ejercerse por el órgano titular, salvo las modificaciones legales previstas en la normativa.
• La Ley 40/2015 regula en los artículos 9 a 14 las técnicas de modificación del ejercicio de la competencia: delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia.
• El Servicio Andaluz de Salud se configura como agencia administrativa con una estructura orgánica articulada en torno a la Dirección Gerencia y diversos órganos periféricos.
• La Dirección Gerencia del SAS delega competencias en órganos centrales y territoriales conforme a la normativa vigente y la Resolución de 20 de enero de 2022.

📚 Desarrollo

Concepto legal. El artículo 5 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, define los órganos administrativos como aquellas unidades administrativas a las que se atribuyan funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Esta definición excluye a las meras unidades internas de gestión que carecen de capacidad para vincular externamente a la Administración.

Criterio restrictivo. La ley adopta un criterio restrictivo y preciso respecto a la condición de órgano administrativo. No toda unidad organizativa alcanza esta categoría jurídica, lo cual resulta fundamental para determinar qué estructuras pueden dictar actos administrativos y asumir responsabilidades derivadas de su actuación.

Competencia irrenunciable. La competencia constituye la atribución legal de facultades para actuar y decidir en materias determinadas. Su ejercicio corresponde exclusivamente al órgano que la tenga atribuida, resultando irrenunciable, sin perjuicio de las técnicas legales que permiten modificar temporalmente su ejercicio sin alterar la titularidad.

Técnicas de modificación. Los artículos 9 a 14 de la Ley 40/2015 regulan las técnicas que permiten alterar el ejercicio de la competencia: la delegación a órganos jerárquicamente inferiores, la avocación por parte de órganos superiores, la encomienda de gestión para funciones ejecutivas sin decisión, la delegación de firma para actos materiales, y la suplencia para garantizar la continuidad en ausencias.

Creación de órganos. El artículo 8 de la Ley 40/2015 regula la creación de órganos administrativos, estableciendo los requisitos y procedimientos para su constitución. Esta creación debe respetar los principios de jerarquía, eficacia y coordinación administrativa.

Estructura del SAS. El Servicio Andaluz de Salud es una agencia administrativa de la Junta de Andalucía, adscrita a la Consejería competente en materia de salud, dotada de personalidad jurídica propia. Su estructura orgánica se articula en torno a la Dirección Gerencia, órgano máximo de dirección ejecutiva con rango de Viceconsejería.

Delegación competencial. La Dirección Gerencia del SAS delega competencias en órganos centrales, como la Dirección General de Gestión Económica y Servicios, y en órganos periféricos y asistenciales, incluyendo Direcciones Gerencias de Hospitales Universitarios y el Centro de Emergencias Sanitarias 061, conforme a la Resolución de 20 de enero de 2022, dentro de los límites presupuestarios y funcionales establecidos.

🧩 Elementos esenciales

• Órgano administrativo: unidad con funciones que producen efectos jurídicos frente a terceros o actuación preceptiva.
• Unidad administrativa: estructura organizativa sin necesariamente capacidad de producir efectos jurídicos externos.
• Competencia irrenunciable: atribución legal de facultades que no puede ser renunciada por el órgano titular.
• Delegación: transmisión del ejercicio de competencias a otro órgano jerárquicamente inferior sin transferir la titularidad.
• Avocación: asunción por un órgano superior de competencias correspondientes a órganos subordinados.
• Encomienda de gestión: atribución de funciones ejecutivas sin conferir facultades decisorias.
• Delegación de firma: autorización para firmar actos en nombre del titular competente.
• Suplencia: sustitución temporal del titular en el ejercicio de sus funciones.
• Dirección Gerencia del SAS: órgano máximo de dirección ejecutiva con rango de Viceconsejería.
• Agencia administrativa: condición jurídica del SAS como organismo autónomo de la Junta de Andalucía.
• Resolución de 20 de enero de 2022: norma que regula las delegaciones de competencias en el ámbito del SAS.

🧠 Recuerda

• El artículo 5 de la Ley 40/2015 es la norma fundamental para identificar qué constituye un órgano administrativo.
• No toda unidad organizativa tiene la condición de órgano ni produce efectos jurídicos externos.
• La competencia es irrenunciable pero admite técnicas de modificación de su ejercicio.
• La delegación transfiere el ejercicio, no la titularidad de la competencia.
• La avocación opera de órganos inferiores a superiores dentro de la jerarquía.
• La encomienda de gestión se limita a funciones ejecutivas sin capacidad de decisión.
• La suplencia garantiza la continuidad administrativa ante ausencias del titular.
• El SAS es una agencia administrativa con personalidad jurídica propia.
• La Dirección Gerencia es el órgano superior que delega competencias en niveles central y territorial.
• Las delegaciones en el SAS se formalizan mediante resolución específica y respetan límites presupuestarios.

3. Los órganos colegiados: funcionamiento

🎯 Idea clave

• La Ley 40/2015 regula el funcionamiento de los órganos colegiados en los artículos 15 a 22 de su Título Preliminar.
• El régimen general se ajusta a la Sección 3.ª, permitiendo peculiaridades organizativas según cada Administración Pública.
• Los órganos con participación de organizaciones sociales o representaciones administrativas pueden establecer normas propias de funcionamiento.
• Estos órganos quedan integrados en la Administración correspondiente pero normalmente fuera de su estructura jerárquica.
• El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento deben publicarse en el boletín oficial cuando produzcan efectos jurídicos externos.
• La Ley 9/2007 y los reglamentos del SAS completan el marco normativo aplicable en la sanidad pública andaluza.

📚 Desarrollo

Normativa básica estatal. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece en su Título Preliminar, Capítulo II, Sección 3.ª, los artículos 15 a 22 como marco regulatorio para el funcionamiento de los órganos colegiados de las Administraciones Públicas.

Ámbito de aplicación. Este régimen resulta directamente aplicable a la Administración General del Estado, mientras que para las Comunidades Autónomas y Entidades Locales ostenta carácter supletorio, permitiéndoles desarrollar normas específicas siempre que respeten las garantías mínimas establecidas en la ley.

Régimen general y adaptaciones. El artículo 15 dispone que los órganos colegiados se ajustan a las normas de dicha sección sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de cada Administración Pública, lo que posibilita cierta flexibilidad en su configuración interna manteniendo la base común obligatoria.

Órganos con participación plural. Cuando estos órganos incluyen organizaciones representativas de intereses sociales o representaciones de distintas Administraciones Públicas, pueden establecer o completar sus propias normas de funcionamiento según sus necesidades específicas y características particulares.

Integración jerárquica. Tales órganos quedan integrados en la Administración correspondiente, aunque normalmente sin insertarse en su estructura jerárquica, salvo que sus normas de creación dispongan otra cosa, lo exijan sus funciones o derive de su propia naturaleza específica.

Exigencia de publicidad. El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten resoluciones con efectos jurídicos frente a terceros deben publicarse obligatoriamente en el boletín o diario oficial de la Administración en la que se integran.

Marco normativo andaluz. En el ámbito de la Junta de Andalucía y el Servicio Andaluz de Salud, la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto con los reglamentos de organización y funcionamiento de los distintos órganos colegiados del SAS, completan la regulación básica estatal.

🧩 Elementos esenciales

• Artículos 15 a 22 LRJSP: Normativa básica que regula específicamente el funcionamiento de los órganos colegiados en el sector público.
• Aplicación supletoria: Las Comunidades Autónomas y Entidades Locales aplican este régimen de forma supletoria, pudiendo desarrollar normas propias de funcionamiento.
• Peculiaridades organizativas: Cada Administración puede adaptar el régimen general a sus necesidades específicas sin vulnerar las garantías mínimas establecidas en la ley.
• Órganos con participación externa: Categoría especial donde participan organizaciones representativas de intereses sociales o representaciones de diferentes Administraciones Públicas.
• Autonomía normativa: Estos órganos plurales pueden establecer o completar sus propias normas de funcionamiento según sus características.
• Integración administrativa: Quedan integrados en la Administración correspondiente pero al margen de la estructura jerárquica ordinaria.
• Excepciones jerárquicas: Solo se insertan en la estructura jerárquica si así lo disponen sus normas de creación, lo exijan sus funciones o derive de su naturaleza.
• Publicidad obligatoria: El acuerdo de creación y normas de funcionamiento deben publicarse en el boletín oficial cuando dicten resoluciones con efectos jurídicos frente a terceros.
• Ley 9/2007: Norma andaluza que complementa la regulación estatal en el ámbito de la Junta de Andalucía.
• Reglamentos del SAS: Desarrollan específicamente el funcionamiento de los órganos colegiados en el Servicio Andaluz de Salud.

🧠 Recuerda

• El artículo 15 es la norma fundamental que regula el funcionamiento de los órganos colegiados.
• La publicidad de las normas de funcionamiento garantiza transparencia y seguridad jurídica.
• Los órganos con participación de organizaciones sociales tienen un régimen especial de funcionamiento.
• Normalmente estos órganos no forman parte de la escala jerárquica de la Administración.
• La LRJSP se aplica supletoriamente a las Administraciones autonómicas y locales.
• En el SAS, los reglamentos específicos completan el marco normativo básico estatal.
• Las garantías mínimas de la Ley 40/2015 son ineludibles para todas las Administraciones Públicas.

4. Abstención y recusación

🎯 Idea clave

• La abstención y recusación se regulan en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, ubicados en la Sección 4ª del Capítulo II del Título Preliminar.
• La abstención constituye un deber del empleado público, mientras que la recusación es una facultad del interesado en el procedimiento.
• Las causas son taxativas e incluyen interés personal, parentesco hasta cuarto grado de consanguinidad, amistad íntima o enemistad manifiesta, e intervención previa como perito.
• El personal del Servicio Andaluz de Salud, incluidos los Auxiliares Administrativos, queda plenamente sujeto a estas obligaciones derivadas del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
• La intervención con causa de abstención no determina automáticamente la invalidez del acto administrativo.
• Contra la resolución de recusación no cabe recurso autónomo, pudiendo alegarse únicamente al impugnar el acto final del procedimiento.

📚 Desarrollo

Marco normativo. La regulación se encuentra en la Sección 4ª del Capítulo II del Título Preliminar de la Ley 40/2015, que dedica el artículo 23 a la abstención y el 24 a la recusación. Esta ubicación sistemática evidencia su carácter de garantías del correcto funcionamiento orgánico y procedimental, no incidentes accesorios.

Fundamento constitucional. El artículo 103.1 de la Constitución exige que la Administración sirva objetivamente los intereses generales y actúe con sometimiento pleno a la ley. Esta exigencia se concreta en la obligación de apartarse cuando concurran circunstancias que comprometan la imparcialidad y objetividad.

Distinción esencial. La diferencia radica en quién toma la iniciativa. En la abstención es el propio funcionario quien, al detectar la concurrencia de una causa legalmente prevista, se aparta voluntariamente del procedimiento. En la recusación es el interesado quien solicita el apartamiento del órgano actuante.

Causas de abstención. El artículo 23.2 establece un numerus clausus: tener interés personal en el asunto; ser administrador de entidad interesada o litigar pendiente; vínculo matrimonial o parentesco hasta cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad; amistad íntima o enemistad manifiesta; haber intervenido como perito o testigo; y haber mantenido relación de servicios profesionales en los dos últimos años.

Procedimiento de abstención. El empleado debe comunicar la causa a su superior inmediato, quien decidirá la sustitución y reasignación. El superior también puede ordenar la abstención de oficio. La intervención pese a existir causa no implica necesariamente invalidez del acto, pero el incumplimiento genera responsabilidad disciplinaria, tipificada como falta grave.

Procedimiento de recusación. Mediante escrito motivado, el interesado solicita el apartamiento. El recusado debe manifestarse al día siguiente. Si acepta y el superior aprecia la causa, se produce la sustitución inmediata. Si la niega, el superior resuelve en el plazo de tres días, sin que contra dicha resolución proceda recurso autónomo, pudiendo alegarse al recurrir el acto final.

Aplicación práctica. Para el Auxiliar Administrativo del SAS estas figuras resultan operativas en la tramitación de expedientes de personal, donde debe comunicarse la abstención si gestiona documentación de familiares hasta cuarto grado, y en licitaciones, si mantuvo relación profesional con licitadores en los dos últimos años.

🧩 Elementos esenciales

• Abstención: Deber del empleado de apartarse del procedimiento cuando concurra causa legal.
• Recusación: Facultad del interesado para solicitar el apartamiento del órgano o personal actuante.
• Causas taxativas: Enumeración cerrada en el artículo 23.2 que incluye interés personal, parentesco, afinidad, amistad íntima, enemistad manifiesta, intervención previa y relación profesional reciente.
• Parentesco relevante: Hasta cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.
• Plazo profesional: Relación de servicios o servicios profesionales en los dos últimos años anteriores.
• Competencia del superior: El superior inmediato decide sobre la abstención y la sustitución, pudiendo ordenarla de oficio.
• Efectos: La intervención con causa no invalida necesariamente el acto según el artículo 23.4.
• Sanción disciplinaria: No abstenerse teniendo causa constituye falta grave en el régimen disciplinario estatal.
• Recusación plazos: El recusado se manifiesta al día siguiente; el superior resuelve en tres días hábiles.
• Recursos: Contra la resolución de recusación no cabe recurso autónomo, debiendo alegarse al impugnar el acto final.
• Aplicación SAS: El personal del SAS queda sujeto a estas obligaciones por integrarse en el sistema de salud y la Administración Pública andaluza.

🧠 Recuerda

• La abstención es un deber; la recusación es una facultad del interesado.
• Las causas son numerus clausus y se encuentran en el artículo 23.2 de la Ley 40/2015.
• Comunicar al superior inmediato es el paso inicial obligatorio en la abstención.
• El parentesco relevante llega hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad.
• Los dos últimos años de relación profesional generan causa de abstención.
• La intervención con causa no anula automáticamente el acto administrativo.
• El incumplimiento de la abstención es falta grave disciplinaria.
• En recusación, el plazo para resolver por el superior es de tres días.
• No existe recurso autónomo contra la resolución de recusación.
• El Auxiliar Administrativo debe aplicar estas reglas en expedientes de personal y contratación.

5. Principios de la potestad sancionadora

🎯 Idea clave

• La potestad sancionadora es la facultad de las Administraciones Públicas para imponer sanciones por incumplimientos del ordenamiento jurídico-administrativo.
• Los principios materiales se regulan en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, mientras que el procedimiento se contempla en la Ley 39/2015.
• El sistema comprende siete principios fundamentales: legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y concurrencia de sanciones.
• El principio de legalidad exige fundamento en norma con rango de ley y atribución competencial expresa al órgano sancionador.
• La proporcionalidad establece una prohibición absoluta de que las sanciones administrativas impliquen privación de libertad.
• La prescripción distingue plazos diferenciados según la gravedad de la infracción: tres años para muy graves, dos para graves y seis meses para leves.

📚 Desarrollo

Definición y marco normativo. La potestad sancionadora constituye la facultad atribuida a las Administraciones Públicas para imponer sanciones a quienes infrinjan las normas reguladoras de sectores de actividad sometidos a supervisión administrativa. Su regulación actual se articula mediante una dualidad normativa esencial: la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece los principios materiales o sustantivos en su Capítulo III del Título Preliminar; mientras que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, desarrolla las especialidades procedimentales del expediente sancionador.

Legalidad y tipicidad. El principio de legalidad, configurado como piedra angular del sistema en el artículo 25 de la Ley 40/2015, presenta una doble dimensión: material, que exige cobertura legal previa para las conductas y sanciones; y orgánica o competencial, que determina que solo pueden sancionar los órganos con atribución expresa. Este principio se distingue de la tipicidad: mientras la legalidad atiende a la existencia y fundamento de la potestad, la tipicidad responde a si la conducta concreta está descrita como infracción leve, grave o muy grave con precisión suficiente.

Irretroactividad y responsabilidad. El artículo 26 establece la aplicación de la norma vigente en el momento de producirse los hechos, admitiendo únicamente la retroactividad cuando resulte favorable al presunto infractor. Por su parte, el artículo 28 exige la existencia de dolo o culpa para la imposición de sanciones, ampliando la responsabilidad a entes sin personalidad jurídica e introduciendo la solidaridad cuando concurren varios responsables de una misma infracción.

Proporcionalidad y límites. Regulado en el artículo 29, este principio prohíbe taxativamente que las sanciones administrativas impliquen, directa o subsidiariamente, privación de libertad, estableciendo una frontera clara con el Derecho Penal. Asimismo, determina que las sanciones pecuniarias deben configurarse de modo que el incumplimiento no resulte más beneficioso que el cumplimiento, incorporando criterios de graduación como el grado de culpabilidad, la continuidad de la conducta y la naturaleza de los perjuicios causados.

Prescripción y concurrencia. El artículo 30 fija plazos de prescripción diferenciados para infracciones y sanciones, estableciendo que las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. Respecto a las sanciones, los plazos son idénticos salvo para las leves, que prescriben a los seis meses para infracciones pero al año para sanciones. Finalmente, el artículo 31 consagra el principio non bis in idem, prohibiendo sancionar dos veces por identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 40/2015: Contiene los principios materiales en su Título Preliminar, Capítulo III, artículos 25 a 31, regulando el qué puede sancionarse.
• Ley 39/2015: Desarrolla el cómo debe tramitarse el procedimiento sancionador como especialidad del procedimiento administrativo común.
• Base constitucional: El artículo 25.1 de la Constitución Española exige que toda sanción se base en norma vigente anterior al hecho.
• Legalidad material: Exige que infracciones y sanciones cuenten con cobertura en norma con rango de ley, sin valer simples instrucciones internas.
• Tipicidad administrativa: Solo son sancionables las conductas descritas con precisión como infracciones leves, graves o muy graves.
• Irretroactividad: Principio general de aplicación de la norma vigente al tiempo del hecho, con excepción de la norma más favorable al infractor.
• Responsabilidad subjetiva: Requiere dolo o culpa, extendiéndose a entes sin personalidad jurídica y admitiendo solidaridad entre responsables.
• Proporcionalidad: Prohibición absoluta de privación de libertad; las multas deben hacer antieconómico el incumplimiento respecto al cumplimiento.
• Prescripción de infracciones: Plazos de tres años para muy graves, dos años para graves y seis meses para leves, computados desde la comisión.
• Prescripción de sanciones: Plazos idénticos para graves y muy graves, pero de un año para las sanciones de infracciones leves.
• Infracción continuada: Se sanciona como una sola infracción y prescribe desde que cesa la conducta, no desde el inicio.
• Non bis in idem: Imposibilidad de sancionar dos veces por idéntico sujeto, hecho y fundamento, aunque sí se consideren sanciones previas de la UE para graduar.

🧠 Recuerda

• Los siete principios fundamentales son legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y concurrencia de sanciones.
• La Ley 40/2015 regula el qué sancionar; la Ley 39/2015, el cómo proceder.
• El régimen disciplinario de los funcionarios se incluye expresamente en el ámbito de aplicación de estos principios.
• Ninguna sanción administrativa puede implicar privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente.
• Legalidad se refiere a la potestad para sancionar; tipicidad, a la descripción precisa de la conducta infractora.
• Los plazos de prescripción de sanciones para infracciones leves son distintos a los de las propias infracciones: un año frente a seis meses.
• La responsabilidad solidaria opera cuando concurren varios responsables de la misma infracción.
• La infracción continuada se trata como una sola infracción y prescribe desde el cese de la conducta.
• La retroactividad solo es admisible cuando favorece al infractor.
• El non bis in idem exige identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico para su aplicación.

6. Principios de la responsabilidad patrimonial

🎯 Idea clave

• La responsabilidad patrimonial es la obligación de las Administraciones Públicas de indemnizar a los particulares por lesiones sufridas en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
• Su fundamento constitucional se encuentra en el artículo 106.2 de la Constitución Española, que establece un derecho subjetivo a la indemnización.
• El régimen sustantivo se regula en los artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015, mientras que el procedimiento se desarrolla en la Ley 39/2015.
• Se exige la concurrencia de lesión efectiva, evaluable económicamente, nexo causal con el funcionamiento del servicio y ausencia de fuerza mayor.
• El Servicio Andaluz de Salud está plenamente sujeto a este régimen, con competencias diferenciadas según se trate de centros propios o concertados.
• Las resoluciones denegatorias deben impugnarse ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

📚 Desarrollo

Fundamento constitucional. La responsabilidad patrimonial se asienta en el artículo 106.2 de la Constitución Española, que reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Naturaleza de la institución. Constituye una garantía esencial del Estado de Derecho que impide trasladar injustamente a los ciudadanos los daños producidos por la actividad administrativa. No debe confundirse con la responsabilidad civil entre particulares ni con la responsabilidad disciplinaria del personal.

Marco normativo sustantivo. La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula en su Sección Primera del Capítulo IV del Título Preliminar (artículos 32 a 37) el régimen sustantivo, determinando cuándo existe derecho a indemnización, sus requisitos, exclusiones y límites.

Procedimiento indemnizatorio. La Ley 39/2015 establece el procedimiento para el ejercicio de la acción de responsabilidad, desarrollado especialmente en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92, que regulan la iniciación, instrucción y resolución de la reclamación.

Requisitos de procedencia. La responsabilidad exige lesión efectiva, evaluable económicamente e individualizada, existencia de nexo causal con el funcionamiento normal o anormal del servicio público, y ausencia de fuerza mayor o deber jurídico de soportar el daño.

Régimen aplicable al SAS. El Servicio Andaluz de Salud, como organismo autónomo vinculado a la Consejería de Salud, está plenamente sujeto al régimen de responsabilidad patrimonial. Las reclamaciones derivadas de la asistencia sanitaria prestada en centros propios o concertados se tramitan ante el propio organismo.

Competencia resolutiva. La Dirección Gerencia del SAS tiene atribuida competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de la asistencia sanitaria prestada en centros propios del organismo, conforme al artículo 20.1.m) del Decreto 168/2025. Las reclamaciones relativas a centros concertados o Agencias Públicas Empresariales Sanitarias corresponden a la Consejería de Salud y Consumo.

Impugnación judicial. En caso de resolución denegatoria, las reclamaciones se impugnan ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, conforme al artículo 8.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

🧩 Elementos esenciales

• Responsabilidad objetiva: La Administración responde independientemente de la existencia de culpa o negligencia, salvo en caso de fuerza mayor.
• Artículo 106.2 CE: Precepto constitucional que reconoce el derecho subjetivo a ser indemnizado por lesiones causadas por el funcionamiento de los servicios públicos.
• Ley 40/2015 (LRJSP): Norma sustantiva que regula la responsabilidad patrimonial en sus artículos 32 a 37.
• Ley 39/2015 (LPAC): Norma procesal que regula el procedimiento de reclamación en sus artículos 65, 67, 81, 91 y 92.
• Lesión evaluable: Requisito esencial consistente en daño concreto, real y susceptible de valoración económica.
• Nexo causal: Relación necesaria entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido.
• Fuerza mayor: Causa excluyente de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
• Decreto 168/2025: Atribuye a la Dirección Gerencia del SAS la competencia para resolver reclamaciones de centros propios.
• Jurisdicción contencioso-administrativa: Vía judicial competente para resolver los recursos contra resoluciones denegatorias de indemnización.
• Centros concertados: Reclamaciones de responsabilidad patrimonial competencia de la Consejería de Salud, no de la Dirección Gerencia del SAS.

🧠 Recuerda

• La responsabilidad patrimonial opera de forma objetiva, sin necesidad de acreditar culpa administrativa.
• El fundamento constitucional se encuentra en el artículo 106.2 de la Constitución Española.
• La LRJSP regula el fondo de la responsabilidad; la LPAC regula el procedimiento de reclamación.
• Debe existir una lesión real, efectiva y susceptible de valoración económica.
• La Dirección Gerencia del SAS resuelve las reclamaciones derivadas de centros propios del organismo.
• Las reclamaciones relativas a centros concertados corresponden a la Consejería de Salud.
• La impugnación judicial se realiza ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
• No confundir este régimen con la responsabilidad civil entre particulares ni con la disciplinaria.